La necessit\u00e0 di occuparsi della disciplina dei giochi e delle scommesse \u00e8 data dall\u2019ampiezza raggiunta dal fenomeno e dalle notevoli, ancorch\u00e9 non adeguatamente percepite dall\u2019opinione pubblica, problematiche poste dal cosiddetto \u201cgioco pubblico\u201d.<\/p>\n
In effetti, nell\u2019arco di poco pi\u00f9 di un ventennio in Italia si \u00e8 assistito a una radicale trasformazione del rapporto fra i cittadini e il gioco d\u2019azzardo e le scommesse, che tradizionalmente erano oggetto di una disciplina restrittiva.<\/p>\n
Dal 1993 al 2012 la spesa per tali \u201cbeni\u201d ha subito un incremento del 900%; il tempo di vita impiegato nel gioco nel 2013 \u00e8 stato stimato in 70.000.000 di giornate lavorative. La spesa relativa delle famiglie italiane per le scommesse \u00e8 passata dal 2,68% registrata nel 1998 al 12% del 2013: ogni otto euro, quindi, le famiglie italiane ne spendono uno per scommesse1<\/sup><\/a><\/sup>.<\/p>\n Le occasioni per scommettere, create dall\u2019industria del gioco pubblico con il consenso della classe politica, impegnata a ricercare le risorse economiche necessarie per rispettare i vincoli derivanti dalla partecipazione dello SME prima, e dell\u2019Unione europea dopo, sono cresciute vertiginosamente.<\/p>\n Fino al 1992 erano previste una sola importante lotteria e una sola estrazione settimanale del Lotto. Nel 1992 vengono istituite le lotterie istantanee (cosiddetti \u201cgratta e vinci\u201d) e la spesa per il gioco delle famiglie raddoppia.<\/p>\n Nel 1997, oltre a essere prevista un\u2019ulteriore estrazione settimanale del Lotto e del Superenalotto, vengono ammesse le sale scommesse. Nel 1999 sono introdotti il Bingo, le scommesse Big Match, le scommesse on line. Nel 2004 \u00e8 la volta delle slot machine.<\/p>\n Le occasioni di gioco si sono, quindi, quintuplicate; si \u00e8, infatti, passati dalle 3 occasioni di gioco autorizzato alla settimana degli inizi degli anni \u201890 (Totocalcio, Lotto e Scommesse Ippiche) alle 15 occasioni di gioco nel 2006 (10 estrazioni settimanali, pi\u00f9 lotterie istantanee, sale bingo, slot machines<\/i>, sale scommesse, scommesse on line<\/i> con carte prepagate)2<\/sup><\/a><\/sup>.<\/p>\n Con l\u2019ammissione dei giochi cosiddetti on line<\/i>, anche il vincolo fisico della predisposizione della \u201coccasione di gioco<\/i>\u201d viene rimosso, potendosi, di fatto, giocare in qualsiasi momento dal proprio computer.<\/span><\/p>\n *****<\/p>\n \u00adPremessa<\/b><\/p>\n Malgrado normalmente l\u2019espressione \u201cgiochi e scommesse\u201d sia utilizzata come un\u2019endiadi, il presente documento si occuper\u00e0 principalmente della scommessa, intesa quale fenomeno specifico e distinto dal gioco. Questo costituisce, infatti, il presupposto di fatto della scommessa, intesa come l\u2019atto col quale si assume un\u2019obbligazione di eseguire una prestazione patrimoniale al verificarsi di un certo risultato del gioco, sul verificarsi del quale si \u00e8 appunto scommesso3<\/sup><\/a><\/sup>. Per effetto della scommessa si ha, quindi, uno spostamento patrimoniale connesso all\u2019esito incerto di un gioco. La scommessa consiste, dunque, in una artificiale creazione di un rischio al verificarsi del quale uno degli scommettitori eseguir\u00e0 la prestazione promessa4<\/sup><\/a><\/sup>.<\/p>\n In quanto funzionale alla artificiale creazione di un rischio, anche il contratto derivato di credito \u201crientra nella categoria della scommessa legalmente autorizzata, la cui causa, ritenuta meritevole dal legislatore dell\u2019intermediazione finanziaria, risiede nella consapevole e razionale creazione di alee<\/i>\u201d (Cass. civ. n. 9996 del 2014). La disciplina dei contratti derivati di credito, tuttavia, costituir\u00e0 oggetto di specifico e separato documento e non verr\u00e0 esaminata in questa sede.<\/p>\n *****<\/p>\n I.<\/b> Le scommesse non servono alla produzione o allo scambio di beni e servizi. Risultano, quindi, da un punto di vista giuridico economico, futili. Si pone, pertanto, il problema di disciplinare il fenomeno, proibendolo o tollerandolo e, in tal caso, individuando i limiti di tutela.<\/p>\n Malgrado nel corso degli ultimi quindici anni la disciplina pubblicistica delle scommesse sia cresciuta in modo significativo e disordinato, pu\u00f2 ritenersi che le norme che dettano i principi fondamentali della materia siano ricavabili dalle poche disposizioni dettate sul punto dal codice civile, sostanzialmente confermative di quanto gi\u00e0 previsto dal codice previgente.<\/p>\n Prima di passare all\u2019esame di queste disposizioni, va precisato che nel nostro ordinamento le scommesse sul gioco d\u2019azzardo non sono proibite in s\u00e9. Il codice penale, infatti, punisce chi organizza e chi partecipa a giochi d\u2019azzardo in luoghi pubblici o aperti al pubblico o in circoli privati.<\/p>\n II.<\/b> Le disposizioni fondamentali in materia di scommesse sono contenute negli articoli 1933 e 1935 del codice civile.<\/p>\n L\u2019art. 1933 del codice civile esclude che il vincitore della scommessa possa agire in giudizio per ottenere quanto promesso da chi ha perso; se quest\u2019ultimo per\u00f2 paga spontaneamente il \u201cdebito di gioco\u201d, non potr\u00e0 pretenderne la restituzione.<\/p>\n Da tale norma si ricava che il legislatore ritiene non meritevole di tutela giuridica la scommessa, vista con sospetto e accompagnata da una certa riprovazione sociale, non essendo riconosciuta la possibilit\u00e0 di ricorrere al giudice per ottenere il pagamento di quanto promesso.<\/p>\n Dai repertori di giurisprudenza emerge, inoltre, che di questa disposizione si fa soprattutto questione in ordine alla sua applicabilit\u00e0 ai contratti di finanziamento collegati alla scommessa (contratto di mutuo, ad esempio).<\/p>\n Viene quindi in rilievo il rapporto, di fatto ma giuridicamente rilevante, tra gioco e indebitamento.<\/p>\n III.<\/b> L\u2019art. 1935 del codice civile prevede che la tutela giuridica per i debiti derivanti dalle scommesse \u00e8 riconosciuta solo se la lotteria \u00e8 \u201cautorizzata\u201d<\/i>5<\/sup><\/a><\/sup>.<\/p>\n Emerge cos\u00ec un elemento \u201cpubblicistico\u201d, sintomo dell\u2019ingerenza del potere statale nello svolgimento dell\u2019attivit\u00e0 dei privati, ai quali \u00e8 precluso svolgere l\u2019attivit\u00e0 di organizzazione di scommesse e giochi d\u2019azzardo, senza avere conseguito il prescritto titolo autorizzatorio.<\/p>\n La riserva legale in capo allo Stato in materia di giochi e scommesse costituisce l\u2019aspetto caratterizzante della disciplina delle scommesse in Italia6<\/sup><\/a><\/sup>.<\/p>\n L\u2019organizzare dei giochi e delle scommesse pubbliche, in considerazione dei rilevanti interessi sottesi, diviene un servizio pubblico che lo Stato pu\u00f2 gestire direttamente o affidandolo in concessione a privati7<\/sup><\/a><\/sup>. Lo Stato ha sin dall\u2019inizio scelto di gestire il servizio affidandolo in concessione prevedendo per\u00f2 che, oltre alla concessione rilasciata dall\u2019Amministrazione Autonoma dei Monopoli (oggi, Agenzia delle Dogane e dei Monopoli) sia necessaria anche un\u2019autorizzazione di polizia (art. 88 TULPS) che pu\u00f2 essere rilasciata esclusivamente a coloro che siano gi\u00e0 concessionari. L\u2019assetto cos\u00ec definito \u00e8 presidiato da sanzione penale; l\u2019art. 4 della legge n. 401 del 1989, punisce, infatti, l\u2019esercizio abusivo delle scommesse, intendendosi per abusivo l\u2019esercizio di tale attivit\u00e0 da parte di chi \u00e8 sprovvisto dei due titoli richiamati.<\/p>\n *****<\/p>\n Dalla disciplina succintamente sopra richiamata emerge un ordinamento peculiare, speciale, proprio per la sua delicatezza.<\/p>\n Emerge, altres\u00ec, chiaramente la volont\u00e0 del legislatore di circoscrivere il fenomeno e di controllarlo il pi\u00f9 possibile, canalizzandolo all\u2019interno di circuiti controllati da autorit\u00e0 pubbliche.<\/p>\n *****<\/p>\n IV.<\/b> Futilit\u00e0 e pericolosit\u00e0, sociale e per i patrimoni personali dei cittadini, delle scommesse sono state fin dall\u2019inizio avvertite dal legislatore italiano che recepiva sul punto il consolidato costume italico di avversione verso tali attivit\u00e0.<\/p>\n Nella relazione di accompagnamento al regolamento per le lotterie (R.D. n. 2400 del 1865) si prevedeva infatti che \u201cnulla \u00e8 pi\u00f9 contrario all\u2019educazione civile di un popolo, che la credenza di poter migliorare la propria sorte con altri mezzi che il lavoro e l\u2019economia, e di poter fare assegnamento sopra giuochi di fortuna\u201d<\/i>.<\/p>\n Il conseguimento di un profitto senza aver eseguito un lavoro, la connessione della scommessa con l\u2019indebitamento, la natura intrinsecamente \u201cdissipatoria\u201d della stessa che non crea valore economico ma consuma il risparmio accumulato, la pericolosit\u00e0 sociale di fenomeni che proliferano negli ambienti del gioco, rendono manifesta la radicale contrariet\u00e0 delle scommesse ai valori fondamentali della Costituzione della Repubblica italiana, giustificandosi in tal modo una disciplina fortemente restrittiva del fenomeno.<\/p>\n In effetti, la Corte costituzionale nel dichiarare non fondata, tra l\u2019atro, l\u2019eccezione di incostituzionalit\u00e0 della disciplina del gioco d\u2019azzardo sollevata dal pretore di Arigliano, a parere del quale questa determinerebbe una \u201ccompressione inammissibile del diritto di disporre del proprio patrimonio secondo libera scelta di impiego<\/i>\u201d (art. 41 Cost.), dichiar\u00f2 che \u201cnon contrastano con l\u2019autonomia e l\u2019iniziativa economica privata quei limiti che a queste la legge ponga in funzione della utilit\u00e0 sociale e per impedire che possa derivarne danno alla sicurezza, alla libert\u00e0 e alla dignit\u00e0 umana, elementi con i quali mal si concilia, per gli aspetti che gli sono propri, il giuoco d\u2019azzardo<\/i>.\u201d(Corte cost. n. 237 del 1975).<\/p>\n La Corte costituzionale quindi afferma che il gioco d\u2019azzardo \u201cmal si concilia, per gli aspetti che gli sono propri<\/u><\/i>\u201d con l\u2019utilit\u00e0 sociale, con la sicurezza, con la libert\u00e0 e la dignit\u00e0 umana.<\/p>\n Ne discende che lo Stato non dovrebbe adottare politiche di promozione del gioco e delle scommesse; n\u00e9 dovrebbe utilizzare, se non in limiti contenuti, il gioco e le scommesse come leva fiscale per finanziare il proprio bilancio, venendo in rilievo, sotto quest\u2019ultimo profilo, uno specifico profilo di incostituzionalit\u00e0, in quanto il prelievo sul gioco e le scommesse costituisce una forma di prelievo volontario (poich\u00e9 non \u00e8 necessaria una riscossione coattiva) e regressivo (in quanto l\u2019incidenza delle \u201caliquote\u201d, ossia la percentuale del reddito scommessa, aumenta col diminuire del reddito), che contraddice il principio della progressivit\u00e0 del sistema fiscale, fissato dalla Costituzione:<\/p>\n V. <\/b>Il sistema normativo sopra delineato, fondamentalmente v\u00f2lto a circoscrivere la portata del fenomeno e a minimizzarne l\u2019impatto, \u00e8 perdurato sostanzialmente immutato fino a circa la met\u00e0 degli anni 908<\/sup><\/a><\/sup>.<\/p>\n Tuttavia, come notato da un autorevole studioso delle scommesse, \u201cil modello tradizionale \u2013 bassa frequenza di occasioni di gioco, alta remunerativit\u00e0 di pochi premi \u2013 <\/i>non avrebbe[ro] permesso di espandere il mercato<\/u><\/i>. Ed infatti in passato l\u2019azzardo aveva raggiunto un equilibrio tra costi e ricavi e i bilanci di anno in anno esponevano gli stessi volumi. Il margine per i concessionari e lo Stato era percentualmente alto (in rapporto al giocato), ma contenuto in valori assoluti. Il sistema si riproduceva sempre nelle stesse proporzioni, tant\u2019\u00e8 vero che la spesa era costante (in venti anni, tra il 1970 e il 1990, non superava in valore i 6-7 miliardi di euro attuali)<\/i>\u201d9<\/sup><\/a><\/sup>.<\/p>\n Nel 2015, invece, \u201cil comparto del gioco rappresenta il 4 per cento del PIL italiano, con un giro d\u2019affari intorno a 85 miliardi ed entrate erariali di circa 8 miliardi. Nel 2014 la raccolta \u00e8 stata pari a 84,4 miliardi, in lieve diminuzione rispetto al 2013 (nel 2012 era stata di 88,5 miliardi)\u201d<\/i>10<\/sup><\/a><\/sup>.<\/p>\n Oggi le scommesse costituiscono la terza industria del Paese. Ogni cittadino spende circa 1400 euro l\u2019anno rendendo cos\u00ec l\u2019Italia il terzo mercato al mondo per il gioco dell\u2019azzardo.<\/p>\n Le dimensioni assunte dal fenomeno colpiscono maggiormente se contestualizzate in un Paese deindustrializzato e con tassi di disoccupazione a due cifre.<\/p>\n L\u2019Italia, che costituiva per le scommesse un territorio sostanzialmente vergine, \u00e8 stata colonizzata con una rapidit\u00e0 impressionante. In neanche 20 anni si \u00e8 passati da un sistema in cui le scommesse erano un fenomeno limitato a un fenomeno di massa organizzato secondo criteri industriali.<\/p>\n Il tutto a legislazione sostanzialmente immutata, in quanto le strutture portanti del sistema normativo sono rimaste sostanzialmente invariate. Sono cambiati i fini, con una totale eterogenesi degli stessi che ci restituisce un settore completamente privatizzato, in cui a un monopolio pubblico, con le sue inefficienze ma pur sempre adeguato al suo scopo originario di limitare e controllare le scommesse) si \u00e8 sostituito un monopolio privato (nel 2014, secondo quanto riportato da un\u2019industria del settore, l\u201980% del mercato sarebbe nelle mani \u201cdei grandi marchi\u201d) .<\/p>\n VI.<\/b> La crescita esponenziale del fenomeno ha posto una serie di problemi assolutamente rilevanti anche di tutela della salute, tant\u2019\u00e8 che con il decreto legge 13 settembre 2012, n. 158 del 2012 (cosiddetto \u201cdecreto Balduzzi\u201d) sono stati fissati i LEA (livelli essenziali di assistenza) per le persone affette da disturbi connessi al gioco compulsivo (ludopatia), cosicch\u00e9 oltre ai denari dissipati e sottratti all\u2019economia reale, alle tragiche vicende umane e familiari che si intrecciano da sempre ai giochi e alle scommesse, la collettivit\u00e0 dovr\u00e0 sobbarcarsi ulteriori, cospicui oneri per la cura di patologie connesse al gioco compulsivo (GAP)11<\/sup><\/a><\/sup>, prodotto intenzionale di una precisa scelta di politica industriale12<\/sup><\/a><\/sup>.<\/p>\n L\u2019opinione pubblica ha cominciato quindi a interrogarsi su un fenomeno cos\u00ec rilevante e, per giudizio unanime, la colpa dello stato attuale delle cose \u00e8 stata attribuita allo Stato, attore interessato della vicenda, attesi i cospicui proventi dallo stesso incassati a titolo di imposte che gli consentono di raggiungere gli obiettivi di finanza pubblica indicati dall\u2019Unione europea.<\/p>\n VII.<\/b> Fino ai primi anni \u201990 lo Stato e, per esso la sua classe dirigente, aveva conservato il sistema nelle sue coordinate essenziali, nel 1992, tuttavia, in occasione della crisi valutaria e della conseguente necessit\u00e0 di reperire risorse straordinarie, il prelievo sul gioco viene utilizzato per la prima volta come strumento per fronteggiare una crisi del Bilancio pubblico.<\/p>\n Emerge, dalla relazione del Governo al Parlamento sullo svolgimento delle lotterie che \u201cnella prospettazione delle varie ipotesi di modifica del sistema di gestione delle lotterie nazionali, formulate con la relazione del 1993, veniva auspicata, fra le scelte di fondo la immediata introduzione delle lotterie ad <\/i>estrazione istantanea<\/u><\/i> <\/i>[il cosiddetto \u201cgratta e vinci\u201d n.d.a.], il cui volume di affari, sull\u2019esperienza acquisita in altri paesi, avrebbe consentito di realizzare una sostanziale crescita del settore soprattutto in termini di utili per l\u2019erario. La ragione del successo che ha incontrato questa modalit\u00e0 di gioco nei diversi paesi ove viene praticata \u00e8 da ricercare essenzialmente nella partecipazione diretta del concorrente al gioco e, quindi, nell\u2019<\/i>appagamento immediato<\/u><\/i> che tale partecipazione comporta, mentre nelle lotterie tradizionali \u00e8 differito al momento dell\u2019estrazione. Il <\/i>protagonismo insito nelle lotterie istantanee, costituisce l\u2019elemento diversificante rispetto alle lotterie tradizionali, nelle quali la vincita \u00e8 una mera remota eventualit\u00e0, in quanto i premi sia pure di elevato valore sono limitati nel numero<\/u><\/i> (mediamente 30 per circa 1.500.000 di biglietti), il risultato della lotteria discende da un procedimento al quale il giocatore rimane del tutto estraneo, mentre il tempo che intercorre tra l\u2019acquisto del biglietto e la data dell\u2019estrazione limita notevolmente l\u2019interesse alla manifestazione, al punto che spesso si perde di vista il biglietto acquistato e, quindi, la possibilit\u00e0 di reclamare la eventuale vincita <\/i>[\u2026]. <\/i>Nelle lotterie istantanee, invece, il giocatore \u00e8 psicologicamente convinto di essere il protagonista esclusivo del gioco<\/u><\/i>, in quanto nel tempo che intercorre tra l\u2019acquisto del biglietto e l\u2019operazione di abrasione della zona occultata viene a conoscenza dell\u2019esito della giocata, escludendo qualsiasi intervento di altri soggetti. Inoltre, in base alle regole del gioco ed ai <\/i>messaggi pubblicitari che ha recepito, ha acquisito la consapevolezza di avere una elevata probabilit\u00e0 di vincita<\/u><\/i> e che il premio, vinto almeno fino ad un certo importo, gli sar\u00e0 pagato immediatamente. <\/i><\/p>\n Pertanto, gli elementi fondamentali caratterizzanti le lotterie istantanee, per assicurarne il successo, sono: <\/i><\/p>\n elevato numero di premi, ancorch\u00e9 di basso importo;<\/i><\/p>\n<\/li>\n attivazione di una vasta rete di vendita;<\/i><\/p>\n<\/li>\n introduzione periodica di nuove tipologie di gioco, anche coesistenti e lasciando in vita fino ad esaurimento quelle introdotte in precedenza;<\/i><\/p>\n<\/li>\n organizzazione di centri di distribuzione per l\u2019approvvigionamento continuo ed immediato dei biglietti ai venditori;<\/i><\/p>\n<\/li>\n cessione al venditore del \u00abpacchetto\u00bb (di 500 biglietti) al netto dell\u2019aggio e al netto del valore di un numero certo di premi presenti in ciascun pacchetto;<\/i><\/p>\n<\/li>\n azione promozionale e pubblicitaria ad elevata incisivit\u00e0, soprattutto in occasione dell\u2019introduzione di nuove tipologie di gioco. <\/i><\/p>\n<\/li>\n<\/ol>\n [\u2026]<\/p>\n Il successo della nuova modalit\u00e0 di gioco si \u00e8 manifestato con effetto pressoch\u00e9 immediato, in quanto il mercato ha riservato a tale manifestazione un\u2019accoglienza che ha superato ogni aspettativa.<\/i><\/p>\n Infatti nel corso dell\u2019anno 1994 sono stati venduti n. 554.551.000 biglietti per l\u2019incasso complessivo di lire 1.109.102.000.000, con un utile per l\u2019erario di lire 459.425.060.000, a fronte di un importo preventivato di 240 miliardi.<\/i><\/p>\n Per il successivo anno 1995 l\u2019iniziale successo si \u00e8 manifestato in termini ancora pi\u00f9 eclatanti, talch\u00e9 i biglietti venduti hanno raggiunto il numero di 1.408.766.500 per l\u2019incasso di lire 2.817.533.000.000 ed un utile erariale di lire 1.188.014.240.000.<\/i><\/p>\n [\u2026]<\/p>\n Conclusioni.<\/i><\/p>\n Dall\u2019esame dei risultati di gestione dell\u2019ultimo triennio, risulta che a fronte dell\u2019utile erariale di lire 240 miliardi conseguito dal settore delle lotterie tradizionali, l\u2019utile derivante dalla gestione delle lotterie istantanee ammonta a circa lire 3.400 miliardi.<\/i><\/p>\n Tale risultato \u00e8 di per s\u00e9 indicativo della esatta individuazione della strada che doveva essere intrapresa per dare nuovo impulso al settore delle lotterie nazionali, come rappresentato nella relazione illustrativa del 1993.<\/i><\/p>\n Sulla base del lavoro svolto nell\u2019ultimo triennio, e delle esperienze maturate, \u00e8 possibile fin d\u2019ora stabilire che il settore trainante delle lotterie nazionali sar\u00e0 quello delle lotterie istantanee, il cui sviluppo \u00e8 in funzione della capillarit\u00e0 distributiva, della pluralit\u00e0 delle combinazioni proposte, della estensione e della efficacia dell\u2019immagine mediante l\u2019utilizzo mirato dei diversi mezzi di informazione. Senza questi \u00e8 difficile sperare in un mantenimento del successo\u201d.<\/i><\/p>\n Letta oggi, a vent\u2019anni dalla sua redazione, la relazione lascia attoniti per la precisione in cui tratteggia fenomeni oggi tangibili. Sconcertante, a livello antropologico, il ritratto fornito e perseguito del giocatore (consumatore).<\/p>\n VIII.<\/b> Il sistema, delineato nella relazione e sapientemente realizzato, ha consentito allo Stato, almeno fino al 2003, di conseguire ottimi risultati per l\u2019erario.<\/p>\n Tuttavia, malgrado fino al 2012 si sia assistito a un costante incremento, anno dopo anno, della spesa destinata al gioco (88,5 miliardi che diminuiscono di 4,3 punti nel 2013, attestandosi a 84,7 miliardi) non si \u00e8 assistito a una pari crescita delle entrate dello Stato.<\/p>\n Anzi, pur a fronte di un incremento costante della spesa, si \u00e8 assistito a una progressiva riduzione della percentuale \u201ctrattenuta\u201d dallo Stato13<\/sup><\/a><\/sup> (dal 29,5% del totale del consumato nel 2004, al 16,19% nel 2009, precipitato al 9% nel 2012 e nel 2013), accompagnato anche da un progressivo assottigliamento del margine riconosciuto ai concessionari (passato progressivamente dal 15,6% al 10,25% nel 2013)14<\/sup><\/a><\/sup>.<\/p>\n Il paradossale, progressivo assottigliamento delle quote destinate all\u2019erario, a fronte dell\u2019incremento del volume del denaro speso per le scommesse, \u00e8 riconducibile proprio al meccanismo previsto per indurre i cittadini a giocare di pi\u00f9; il cosiddetto pay out <\/i>(ossia la percentuale, normativamente prevista, del denaro raccolto che deve essere restituita, sotto forma di vincita, alla platea degli scommettitori).<\/p>\n Il pay out<\/i>, che consente un certo numero di vincite simboliche ed illusorie, atteso che nel lungo periodo il saldo sar\u00e0 ovviamente passivo, \u00e8 finalizzato a spingere il cittadino, secondo un meccanismo per certi versi simile al \u201crinforzo positivo\u201d e all\u2019induzione e lo sfruttamento della dipendenza dello stimolo artatamente creato, a \u201cconsumare\u201d azzardo e scommesse sempre pi\u00f9 spesso, impiegando in tal modo quote, nel lungo periodo, via via crescenti del proprio reddito.<\/p>\n Da un punto di vista matematico, la crescita pi\u00f9 che proporzionale del pay out<\/i> ha determinato via via la riduzione dei proventi per l\u2019erario, in quanto l\u2019incremento dei volumi del gioco non era sufficiente a compensare l\u2019incremento pi\u00f9 che proporzionale delle quote della raccolta \u201crestituite\u201d agli scommettitori per indurli a scommettere di nuovo.<\/p>\n IX.<\/b> La realizzazione di questo \u201cgrandioso\u201d risultato non sarebbe stata possibile se dall\u2019esterno non fossero stati \u201cinfiltrati\u201d nella nostra Costituzione principi a essa estranei e con essa incompatibili, mediante i quali il sistema dei giochi pubblici italiano \u00e8 stato destrutturato e sostanzialmente privatizzato15<\/sup><\/a><\/sup>.<\/p>\n In particolare, questo risultato \u00e8 stato raggiunto grazie al contenzioso svoltosi dinanzi alla Corte di Giustizia dell\u2019Unione europea16<\/sup><\/a><\/sup> che ha riguardato principalmente la disposizione che esclude dalla partecipazione alle gare per l\u2019affidamento delle concessioni le societ\u00e0 anonime, ossia le societ\u00e0 di capitali quotate sul mercato17<\/sup><\/a><\/sup>.<\/p>\n Malgrado la Corte di Giustizia riconosca la possibilit\u00e0 che gli Stati membri adottino misure restrittive della libert\u00e0 di circolazione dei servizi giustificate da motivi imperativi di interesse generale (tutela del consumatore, contrasto della ludopatia, contrasto delle infiltrazioni criminose etc), subordina la legittimit\u00e0 di tali deroghe al rispetto del principio di proporzionalit\u00e0.<\/p>\n Utilizzando la clausola di salvaguardia costituita dal principio di proporzionalit\u00e0, la Corte di Giustizia:<\/p>\n \u2013<\/strong> da un lato, ha dichiarato l\u2019illegittimit\u00e0 della norma che vieta l\u2019affidamento delle concessioni a societ\u00e0 di capitali quotate, aprendo cos\u00ec il mercato all\u2019ingresso di multinazionali straniere con assetto proprietario non trasparente (per usare un eufemismo);<\/p>\n \u2013<\/strong> dall\u2019altro, ha dichiarato inapplicabili le norme penali a presidio del sistema concessorio (e degli interessi sottesi) agli operatori stranieri che, in quanto costituti come societ\u00e0 quotate erano stati illegittimamente esclusi dalla gara, consentendo cos\u00ec a tali societ\u00e0, prive di titolo, di costituire una rete parallela di raccolta di scommesse (i cosiddetti centri di trasmissione dati CTD) non sottoposta ai controlli e alle regole poste dall\u2019autorit\u00e0 di settore (Agenzia dei Monopoli e delle Dogane) n\u00e8 a prelievo fiscale e agli oneri concessori18<\/sup><\/a><\/sup>.<\/p>\n X.<\/b> Come detto, in Italia l\u2019organizzazione e la gestione delle scommesse sportive pu\u00f2 essere svolta solo da soggetti muniti di apposita concessione governativa, selezionati mediante gara pubblica, e di autorizzazione di polizia19<\/sup><\/a><\/sup>. L\u2019esercizio di tale attivit\u00e0 in carenza dei predetti titoli abilitativi \u00e8 sanzionata penalmente con la reclusione fino a 3 anni (articolo 4 della legge n. 401 del 1989).<\/p>\n Secondo la normativa interna, vigente fino al 2002, alla gara per ottenere la concessione non possono partecipare, al fine di garantire la trasparenza dell\u2019assetto proprietario, societ\u00e0 di capitali.<\/p>\n I principali allibratori europei, tuttavia, sono tutti costituiti nella forma di societ\u00e0 di capitali quotate in borsa.<\/p>\n A seguito di una procedura d\u2019infrazione avviata nei confronti della Repubblica italiana, su denuncia di una delle societ\u00e0 di capitali (la Stanley International e la sua controllata maltese StanleyBet Malta20<\/sup><\/a><\/sup>) esclusa dalla partecipazione alla gara, l\u2019\u201costacolo<\/i>\u201d alla libera prestazione dei servizi \u00e8 stato rimosso dal legislatore nazionale.<\/p>\n Nel 2006, alle gare bandite per ottenere la concessione, dopo la liberalizzazione del settore realizzata con il d.l. n. 223 del 2006 (cosiddetto \u201cdecreto Bersani\u201d), hanno quindi potuto partecipare anche le societ\u00e0 estere quotate in borsa21<\/sup><\/a><\/sup>.<\/p>\n Da un recente studio effettuato sulle concessionarie, risulta che \u201calcune aziende del comparto sono trasparenti, \u00e8 questo il caso di Lottomatica (al 60% della De Agostini Spa controllata a sua volta dalla B&D di Marco Drago e Co., holding della famiglia Boroli) e Snai (con azionariato pi\u00f9 diffuso e controllata da due fondi di private equity che fanno capo alla famiglia Bonomi e a istituti bancari e assicurativi italiani), mentre per altre aziende con sedi all\u2019estero \u00e8 arduo stabilire proprietari ed intrecci societari. Con riguardo alle altre otto grandi concessionarie, infatti, gli azionariati sono in parte o in tutto protetti da sedi estere, collocate nel Lussemburgo (Cogetech, Gamenet, Hbg, Sisal), in Spagna (Codere, Cirsa), in Svizzera (G. Matica) e UK (Atlantis)<\/i>22<\/sup><\/a><\/sup>. Se oggi l\u2019Italia \u00e8 il terzo mercato mondiale del gioco d\u2019azzardo, ci\u00f2 \u00e8 dovuto anche al fatto che i principali gruppi dell\u2019industria dell\u2019azzardo si sono candidati per operare nel nostro Paese, sebbene essi risiedano per lo pi\u00f9 in Paesi caratterizzati da opacit\u00e0 fiscale. [\u2026] Inoltre, sembrano emergere casi di concentrazione occulta tra alcuni concessionari, formalmente distinti, ma che mostrano collegamenti sia di persone fisiche sia di sedi, e soprattutto mostrano collegamenti con persone fisiche oggetto di procedimenti penali<\/i>\u201d 23<\/sup><\/a><\/sup>.<\/p>\n A parere della Corte di Giustizia, la finalit\u00e0 di controllo delle infiltrazioni criminali poteva essere perseguito con misure meno invasive delle libert\u00e0 comunitarie; anzich\u00e9 precludere l\u2019accesso al mercato alle societ\u00e0 di capitali, prevedere il potere di chiedere informazioni sulla composizione della compagine azionaria di maggioranza.<\/p>\n Di fronte a uno scenario come quello sopra descritto, pare indiscutibile che la misura prevista era proporzionale all\u2019interesse a non avere un mercato, cos\u00ec delicato come quello delle scommesse, controllato da societ\u00e0 insediate all\u2019estero e con assetti proprietari non trasparenti.<\/p>\n XI.<\/b> Non potendo partecipare alla gara per le concessioni, gli allibratori stranieri hanno aggirato la normativa italiana, senza pagare tributi n\u00e9 oneri concessori, avvalendosi sul territorio italiano di centri di trasmissione dati (CTD).<\/p>\n Contro i gestori di tali centri, tutti sprovvisti dei richiesti titoli abilitativi (concessione e autorizzazione) sono stati avviati numerosi procedimenti penali.<\/p>\n L\u2019argomento principale, addotto dai gestori sprovvisti del titolo abilitativo a propria difesa, \u00e8 stato il contrasto della normativa italiana con (la normativa europea che prevede) le libert\u00e0 di stabilimento e di prestazione dei servizi.<\/p>\n La Corte di Giustizia, cui la questione era stata rimessa dai giudici italiani, in un primo momento, pur riconoscendo il contrasto della normativa italiana con le dette libert\u00e0, ha ammesso che la deroga fosse giustificata da motivi di ordine pubblico, quali l\u2019esigenza di evitare infiltrazioni criminose, e ha rimesso ai giudici nazionali il compito di verificare se in concreto sussistano tali ragioni di ordine pubblico e se tali divieti non siano in realt\u00e0 sproporzionati rispetto alle finalit\u00e0 effettivamente perseguite (sentenza 6 novembre 2003, Gambelli e a., in causa C-243\/01).<\/p>\n Nuovamente investiti della questione, i giudici europei, travalicando un principio fondamentale del diritto comunitario secondo cui alla Corte di Giustizia \u00e8 riservata l\u2019interpretazione del diritto comunitario ma spetta al giudice nazionale valutare se il diritto interno \u00e8 con quello compatibile, hanno dichiarato che la legge italiana contrasta con il diritto comunitario e non deve essere applicata dai giudici nazionali.<\/p>\n La Corte di Giustizia ha dichiarato apertamente che la normativa italiana \u00e8 incompatibile con i Trattati e quindi chi ha esercitato l\u2019attivit\u00e0, sprovvisto di titoli richiesti, non pu\u00f2 essere punito perch\u00e9 lo Stato italiano glieli aveva illegittimamente negati.<\/p>\n Come detto questo ha comportato la formazione di una seconda rete parallela di raccolta delle scommesse da parte di operatori stranieri privi di titolo. Secondo i dati dell\u2019AAMS, le agenzie che operano senza i prescritti titoli abilitativi sono circa 5.000 a fronte di 7.400 punti regolari24<\/sup><\/a><\/sup>.<\/p>\n XII.<\/b> Secondo i giudici comunitari \u00e8 contraddittorio un sistema che da un lato persegue per fini erariali una politica espansiva dell\u2019offerta delle possibilit\u00e0 di gioco e poi prescrive una serie di misure volte a limitare il numero dei soggetti che possono svolgere l\u2019attivit\u00e0 di organizzazione di scommesse.<\/p>\n Secondo la Corte di Giustizia, \u201cpur potendo restringere o limitare l\u2019offerta transnazionale di servizi di gioco d\u2019azzardo on line sulla base degli obiettivi di interesse generale che cercano di proteggere, gli Stati membri sono tuttavia tenuti a dimostrare l\u2019opportunit\u00e0 e la necessit\u00e0 delle misure restrittive. Essi hanno infatti <\/i>il dovere di dimostrare che gli obiettivi di interesse generale sono perseguiti in modo coerente e sistematico<\/u><\/i>\u201d25<\/sup><\/a><\/sup>.<\/p>\n Il ragionamento dei giudici comunitari si rivela talmente rigoroso da annullare lo spazio a una possibilit\u00e0 di deroga: se lo Stato membro si riserva il monopolio del settore dei giochi deve trarre dal settore stesso un beneficio economico trascurabile, altrimenti le imprese devono poter partecipare senza limiti al banchetto.<\/p>\n Grazie alla rigorosa applicazione dei principi del diritto europeo, chiusa in una miope logica \u201cbinaria\u201d (o non si gioca affatto o si gioca assolutamente), abbiamo oggi un settore delle scommesse ipertrofico e incontrollabile.<\/p>\n Al resto hanno pensato i politici nazionali che, stretti nelle morse dei vincoli di finanza pubblica derivanti dalla partecipazione dell\u2019Italia all\u2019Unione europea, hanno accettato di svendere un settore fondamentale per il numero e il rango degli interessi fondamentali della collettivit\u00e0 ivi presenti a multinazionali straniere.<\/p>\n XIII.<\/strong> Nel 2014 la Commissione europea ha raccomandato \u201cagli Stati membri di adottare principi per i servizi di gioco d\u2019azzardo on line e per le comunicazioni commerciali responsabili relative a tali servizi, allo scopo di garantire ai consumatori, ai giocatori ed ai minori un elevato livello di tutela, inteso a salvaguardare la salute e a ridurre al minimo gli eventuali danni economici che possono derivare da un gioco compulsivo o eccessivo<\/i>\u201d26<\/sup><\/a><\/sup>.<\/p>\n Il paradigma di tutela adottato, verosimilmente l\u2019unico possibile in sistema di mercato conformato dai principi del liberalismo economico, \u00e8 quello del \u201cconsumo responsabile\u201d, <\/i>misura inane e ipocrita con forme di manifestazione al limite tra il fanciullesco e il ridicolo quali le \u201cslot mob<\/i>\u201d.<\/p>\n L\u2019obiettivo delle Slotmob sarebbe quello di \u201cpremiare i proprietari dei bar che scelgono di non mettere nella loro attivit\u00e0 le slot machine n\u00e9 altri tipi di giochi d\u2019azzardo, per esempio i \u2018gratta e vinci\u2019\u201d.<\/i><\/p>\n Secondo i ragazzi del Movimento, dei quali si apprezza la buona volont\u00e0, \u201cl\u2019idea di fondo \u00e8 sempre quella,\u00a0premiare da consumatori i bar che hanno scelto di rinunciare alle Slot machines, sceglierli per le nostre\u00a0colazioni\u00a0e aperitivi\u201d<\/i>.<\/p>\n Non si reputa di commentare oltre questo genere di iniziative, n\u00e9 l\u2019idea del consumo responsabile.<\/p>\n Il recupero della sovranit\u00e0 necessaria per risolvere problemi complessi quali quelli connessi al fenomeno dello sfruttamento industriale delle scommesse richiede, a nostro modo di vedere, un altro tipo di attivismo, e, prima ancora, il radicale rifiuto delle ideologie liberiste basate sulla concorrenza come archetipo della vita.<\/p>\n *****<\/p>\n \u00adConclusioni e proposte <\/b><\/p>\n Da quanto sopra esposto risulta che sussiste un insanabile contrasto tra Costituzione della Repubblica italiana e l\u2019attuale disciplina del settore delle scommesse (cd. gioco pubblico) determinato dall\u2019operare di due fattori, uno meno evidente e non percepito dall\u2019opinione pubblica n\u00e9 dagli studiosi ma determinante, che va individuato nelle libert\u00e0 riconosciute dai Trattati dell\u2019Unione, principalmente in questa fattispecie, la libert\u00e0 di circolazione dei servizi. L\u2019altro, individuabile, invece, in una classe politica servile, cinica ed esterofila che ha dato \u201cpronta\u201d attuazione a quanto richiesto dagli organi europei.<\/p>\n Il FSI, nel perseguire l\u2019attuazione della Costituzione del 1948, si pone l\u2019obiettivo di riportare progressivamente il gioco e le scommesse entro limiti contenuti<\/strong> e, nello specifico, di tornare a percentuali di spesa relativa per famiglia corrispondenti ai valori registrati fino al 1992.<\/p>\n L\u2019obiettivo pu\u00f2 essere agevolmente raggiunto introducendo:<\/p>\n \u2013<\/strong> il divieto di nuovi giochi di qualunque tipo;<\/p>\n \u2013<\/strong> il divieto di bandire nuove concessioni, con conseguente estinzione, alle scadenze, di tutte quelle esistenti;<\/p>\n \u2013<\/strong> il divieto delle scommesse on line, ammettendo solamente il gioco presso la rete cosiddetta fisica;<\/p>\n \u2013<\/strong> la riduzione progressiva della percentuale del cosiddetto pay out.<\/p>\n Il prelievo derivante dal monopolio pubblico delle scommesse sportive (con rare eccezioni relative a concessioni per ippodromi e simili) andr\u00e0 a finanziare le infrastutture e la pratica sportiva sul territorio nazionale, ispirandosi al modello ideato e realizzato dall\u2019Avv. Giulio Onesti.<\/p>\n \u00ad<\/p>\n \u00adStefano Rosati per \u201cAssociazione Riconquistare la Sovranit\u00e0 \u2013 Fronte Sovranista Italiano\u201d<\/b><\/p>\n \u00ad<\/p>\n \u00ad<\/p>\n \u00ad<\/p>\n 1<\/a><\/p>\n \u0002<\/sup> M. Fiasco in \u201cl\u2019impatto del gioco d\u2019azzardo sulla domanda di beni e servizi e sulla sicurezza urbana\u201d.<\/p>\n<\/div>\n 2<\/a><\/p>\n \u0002<\/sup> Cfr \u201cIl gioco d\u2019azzardo. Le ludopatie. Analisi del fenomeno, valutazione degli obiettivi, determinazione degli interventi\u201d, ricerca promossa dal Codacons in collaborazione con Sisal e i Monopoli di Stato.<\/p>\n<\/div>\n 3<\/a><\/p>\n \u0002<\/sup> Cfr. Valsecchi E., Giuochi e scommesse (dir. civ.), Enc. Dir.<\/p>\n<\/div>\n 4<\/a><\/p>\n \u0002<\/sup> Sotto questo profilo la scommessa si differenzia dal contratto di assicurazione che, invece, si caratterizza per il fatto che il rischio preesiste al contratto.<\/p>\n<\/div>\n 5<\/a><\/p>\n \u0002<\/sup> L\u2019istituzione del Lotto viene fatta risalire alla l. 27 settembre 1863, giustificata dalla necessit\u00e0 di fronteggiare le difficolt\u00e0 finanziarie nelle quali il Paese si era venuto a trovare dopo l\u2019unificazione.<\/p>\n<\/div>\n 6<\/a><\/p>\n \u0002<\/sup> Le ragioni del \u201cmonopolio statale\u201d vengono normalmente individuate nel contrasto all\u2019infiltrazione di organizzazioni criminali e all\u2019offerta di gioco illegale; nella tutela della sicurezza, dell\u2019ordine pubblico e del buon costume; nella tutela dei consumatori; nella tutela dei minori; nella finalit\u00e0 di assicurare allo Stato entrate finanziarie.<\/p>\n<\/div>\n 7<\/a><\/p>\n \u0002<\/sup> Il D.Lgs n\u00b0 496\/1948 dispone che il Ministero delle Finanze \u201cpu\u00f2 effettuare la gestione (dei giochi e delle scommesse) o direttamente o per mezzo di persone fisiche o giuridiche, che diano adeguate garanzie di idoneit\u00e0\u201d (art. 2).<\/p>\n<\/div>\n 8<\/a><\/p>\n \u0002<\/sup> E\u2019 stato calcolato che fino agli inizi degli anni 90 il volume dei valori giocati era circa un decimo di quello registrato nel 2012.<\/p>\n<\/div>\n 9<\/a><\/p>\n \u0002<\/sup> Fonte \u201cAzzardo: un castello finanziario che sta per cadere. Dialogo con Maurizio Fiasco\u201d 24 giugno 2015. http:\/\/www.vita.it\/it\/article\/2015\/06\/24\/azzardo-un-castello-finanziario-che-sta-per-cadere-dialogo-con-maurizi\/135604\/<\/p>\n<\/div>\n 10<\/a><\/p>\n \u0002<\/sup> Oltre la met\u00e0 dell\u2019entrate erariali del settore derivano dagli apparecchi da intrattenimento (newslot e VLT). Dal gratta&vinci nel 2014 \u00e8 derivato un introito erariale di 1,4 miliardi di euro su una raccolta di 9,4 miliardi, mentre le entrate dal Lotto ammontano a 1,2 miliardi. Per quanto riguarda le entrate derivanti dalle altre categorie di giochi si segnalano i giochi numerici a totalizzatore (ad es. Superenalotto): 550 milioni; il bingo: 190 milioni; le scommesse sportive 170 milioni; giochi di abilit\u00e0 a distanza: 94 milioni. (cfr. http:\/\/www.camera.it\/leg17\/522?tema=giochi<\/p>\n<\/div>\n 11<\/a><\/p>\n \u0002<\/sup> La legge n. 208 del 2015, art. 1, comma 946, \u201clegge di stabilit\u00e0 2016\u201d ha istituito presso il Ministero della salute il Fondo per il gioco d\u2019azzardo patologico- GAP, al fine di garantire le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione delle persone affette. Il Fondo \u00e8 ripartito tra le regioni e le province autonome sulla base di criteri determinati con decreto del Ministro della salute da emanare entro sessanta giorni, sentita la Conferenza Stato regioni e entri locali. Per la dotazione del fondo \u00e8 autorizzata la spesa di 50 milioni di euro annui a decorrere dal 2016.<\/p>\n<\/div>\n 12<\/a><\/p>\n \u0002<\/sup> Secondo uno dei principali studiosi del fenomeno delle scommesse in Italia, \u201cla propensione al gioco d\u2019azzardo \u00e8, infatti, correlata al progressivo arruolamento di popolazione nell\u2019area del GAP <\/i>[gioco d\u2019azzardo patologico, n.d.r.], con la conseguenza che rende quanto meno stabile i valori di spesa dei consumatori. Per esempio, secondo un rapporto del marzo 2011 dall\u2019\u201cAustralian Productivity Commission\u201d34, i giocatori problematici giocano per intervalli pi\u00f9 lunghi e con massima intensit\u00e0 di spesa, fino a generare circa il 40 per cento delle entrate totali del settore. Ne consegue che il margine effettivo del business del gioco \u00e8 derivato dal \u201ccorpo centrale\u201d di gambler che impiegano reddito in condizioni di quasi impossibile controllo delle decisioni di spesa. Un mercato che realizza numeri elevati e sempre in crescita ha dunque necessit\u00e0 di proseguire nei suoi cicli anche quando (come nel caso dell\u2019Italia) la crisi economica riduca vistosamente nei consumatori la disponibilit\u00e0 di reddito da impiegare<\/i>\u201d. (M. Fiasco, \u201cL\u2019impatto del gioco d\u2019azzardo sulla domanda di beni e servizi e sulla sicurezza urbana\u201d).<\/p>\n<\/div>\n 13<\/a><\/p>\n \u0002<\/sup> La tassazione delle scommesse si fonda sul prelievo erariale unico (PREU) che non supera il 13% della somma raccolta al netto della percentuale della somma restituita (pay out) (cfr. http:\/\/www.camera.it\/camera\/browse\/561?appro=633&Il+prelievo+erariale+unico+%28PREU%29+e+la+tassazione+sulle+vincite<\/a><\/u><\/span> ). A decorrere dal 2016 il PREU \u00e8 determinato nella misura del 15%.<\/p>\n<\/div>\n 14<\/a><\/p>\n \u0002<\/sup> Fonte M. Fiasco in \u201cl\u2019impatto del gioco d\u2019azzardo sulla domanda di beni e servizi e sulla sicurezza urbana\u201d.<\/p>\n<\/div>\n 15<\/a><\/p>\n \u0002<\/sup> Recita l\u2019art. 2 comma 3 del decreto legge n. 138 del 13\/08\/2011: L\u2019Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato \u201cemana tutte le disposizioni in materia di giochi pubblici utili al fine di assicurare maggiori entrate, potendo introdurre nuovi giochi, indire nuove lotterie, anche ad estrazione istantanea, adottare nuove modalit\u00e0 di gioco del Lotto, variare l\u2019assegnazione della posta di gioco di montepremi ovvero vincite in denaro\u201d.<\/p>\n<\/div>\n\n