{"id":33171,"date":"2017-07-25T09:00:58","date_gmt":"2017-07-25T07:00:58","guid":{"rendered":"http:\/\/appelloalpopolo.it\/?p=33171"},"modified":"2017-07-25T01:30:57","modified_gmt":"2017-07-24T23:30:57","slug":"ripensare-la-politica-fiscale","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/appelloalpopolo.it\/?p=33171","title":{"rendered":"Ripensare la politica fiscale"},"content":{"rendered":"

di ECONOMIA E POLITICA (Andrea Terzi)<\/strong><\/p>\n

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  1. Finanza, economia reale e politica anti-ciclica<\/strong><\/li>\n<\/ol>\n

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    Dieci anni fa cominciava a muoversi la colossale frana finanziaria che avrebbe portato, tra l\u2019altro, al tracollo di Bear Stearns<\/strong> e al fallimento di Lehman Brothers<\/strong>, due tra le maggiori banche d\u2019affari del mondo. In un ciclo economico alimentato principalmente dal debito privato<\/strong>, la fragilit\u00e0 finanziaria fin\u00ec per avere un formidabile impatto sull\u2019economia reale. Dopo Lehman, l\u2019economia mondiale cambiava decisamente passo, entrando in una profonda recessione. A quel punto, si manifestava fatalmente la vulnerabilit\u00e0 della politica economica nell\u2019area euro fino al punto da mettere a repentaglio la sopravvivenza stessa della moneta unica.<\/p>\n

    La lunga crisi non \u00e8 affatto archiviata. Passata la recessione, la crescita negli Stati Uniti \u00e8 stato troppo modesta per poter riagguantare il sentiero tendenziale (FIGURA 1<\/strong>).<\/p>\n

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    Quanto all\u2019area euro, alla prima recessione ne \u00e8 seguita una seconda, di marca tutta europea, e una ripresa troppo debole per recuperare il terreno perduto (FIGURA 2<\/strong>).<\/p>\n

    FIGURA 2: Le due recessioni dell\u2019area euro<\/strong><\/p>\n

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    Nemmeno l\u2019uso apparentemente massiccio delle cosiddette \u2018munizioni<\/strong>\u2019 delle banche centrali ha potuto efficacemente contrastare la pesante condizione ciclica dell\u2019economia mondiale. A meno che non si voglia sostenere che la politica anti-ciclica sia comunque destinata ad essere inefficace e che la lunga crisi sia l\u2019inevitabile prezzo da pagare per gli \u2018eccessi\u2019 precedenti, l\u2019esperienza dello scorso decennio segna un clamoroso insuccesso della politica economica e sollecita un\u2019attenta riflessione sui suoi principi fondamentali.<\/p>\n

    \u00c8 stato gi\u00e0 sottolineato come la crisi finanziaria globale abbia prodotto non soltanto la Grande Recessione, ma anche un ampio dibattito sui limiti e sulle lacune dei modelli macroeconomici che sono alla base del corrente mix di politica monetaria e fiscale. Nel 2009, ad esempio, l\u2019Economist<\/strong>[1] criticava l\u2019imprudente trasposizione di ipotesi teoriche, valide soltanto sotto ipotesi restrittive, in vere e proprie raccomandazioni di politica economica, e rilevava la mancanza di collaborazione scientifica tra esperti di macroeconomia e di finanza. Concludeva auspicando una nuova \u2018distruzione creativa<\/strong>\u2019 nelle scienze economiche, simile a quella che segu\u00ec la Grande Depressione, o a quella che segu\u00ec la stagflazione degli anni \u201970.<\/p>\n

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    2. La macroeconomia alla ricerca di un nuovo consenso<\/strong><\/p>\n

     
    \nMa se guardiamo alle politiche anti-cicliche impiegate in questo passato decennio al di qua e al di l\u00e0 dell\u2019Atlantico, di novit\u00e0 se ne vedono poche. Lo schema teorico che le ispira \u00e8 rimasto, com\u2019era prevedibile,[2] sostanzialmente invariato e riassumibile in quattro punti:<\/p>\n

    1.<\/strong> la politica anti-ciclica spetta alla banca centrale che la esercita comunicando in maniera trasparente la propria funzione di reazione;<\/p>\n

    2.<\/strong> Il potenziale di crescita dipende dalle caratteristiche strutturali del sistema economico (concorrenza, flessibilit\u00e0, incentivi);<\/p>\n

    3.<\/strong> Alla politica fiscale \u00e8 assegnata una funzione redistributiva (che concorre al disegno strutturale dei rapporti tra intervento pubblico e iniziativa privata);<\/p>\n

    4.<\/strong> In condizioni eccezionali, la politica fiscale pu\u00f2 svolgere una funzione anti-ciclica ma solo a condizione che ci\u00f2 non comprometta la sostenibilit\u00e0 della finanza pubblica.<\/p>\n

    Questo mix di teoria keynesiana e monetarista, che si riconosce nel principio di \u2018non-neutralit\u00e0 della moneta di breve periodo\u2019<\/strong>, \u00e8 l\u2019impostazione oggi pi\u00f9 saldamente affermata in materia di politica anti-ciclica. Anche il ricorso a strumenti \u2018non convenzionali\u2019 altro non \u00e8 se non la somministrazione di politica monetaria tradizionale in dosi massicce.<\/p>\n

    Quanto alla politica fiscale, a fronte dell\u2019impennata del debito pubblico innescata dalla recessione, \u00e8 evidente lo sforzo compiuto, al di l\u00e0 e (in misura ben pi\u00f9 accanita) al di qua dell\u2019oceano, per contenere il disavanzo allo scopo dichiarato di attrezzarla ad affrontare il prossimo ciclo. Niente di nuovo, dunque, sotto il sole.<\/p>\n

    E tuttavia, sarebbe sbagliato affermare che nulla \u00e8 cambiato nella macroeconomia dal 2000 ad oggi. Se un macroeconomista, o un lettore dell\u2019Economist, si fosse addormentato allora per risvegliarsi oggi farebbe fatica a raccapezzarsi. Si celebrava, allora, l\u2019acquisita capacit\u00e0 della politica economica di assicurare una crescita stabile senza inflazione. Tema ricorrente era la fine del ciclo economico, e diffusa era la convinzione che i progressi della macroeconomica potessero metterci al riparo da un\u2019altra depressione[3].<\/p>\n

    Quando nel 2000 il bilancio federale degli Stati Uniti si chiuse con un avanzo di $236 miliardi[4] di dollari si arriv\u00f2 ad immaginare un futuro senza debito pubblico (che il CBO prevedeva azzerarsi entro il 2010) e si cominci\u00f2 ad affrontare il problema piuttosto surreale di come la Fed avrebbe manovrato i tassi d\u2019interesse senza disporre dei titoli del governo federale per le \u2018operazioni di mercato aperto\u2019.<\/p>\n

    In quel contesto si rafforz\u00f2 la convinzione che il potere di emissione della moneta nazionale deve essere affidato esclusivamente a una banca centrale indipendente dalla pressione della politica<\/strong>, e che il bilancio pubblico deve rispettare un vincolo di bilancio intertemporale, possibilmente sancito da norme costituzionali. \u00c8 in quello stesso contesto che si afferm\u00f2 la convinzione che la moneta unica in Europa sarebbe stata una moneta di elevata qualit\u00e0 proprio in quanto consentiva di accentuare la separazione tra banca centrale e politica fiscale.<\/p>\n

    Chi si fosse addormentato allora e si risvegliasse oggi sarebbe sorpreso di apprendere che: <\/strong><\/p>\n

    1. l\u2019economia mondiale ha vissuto una crisi paragonabile a quella della Grande Depressione<\/strong>;<\/p>\n

    2.<\/strong> che il debito pubblico \u00e8 aumentato; che le banche centrali hanno fatto massicci acquisti di titoli pubblici e privati, moltiplicando la \u2018base monetaria\u2019;<\/p>\n

    3.<\/strong> che l\u2019inflazione rimane storicamente bassa e addirittura pi\u00f9 bassa del target di molte banche centrali;<\/p>\n

    4.<\/strong> che le banche centrali faticano a \u2018inflazionare\u2019 l\u2019economia pur disponendo del potere di emissione;<\/p>\n

    5.<\/strong> che a fronte di una politica monetaria cos\u00ec a lungo \u2018accomodante\u2019 l\u2019economia mondiale stenta a riprendere un cammino di prosperit\u00e0;<\/p>\n

    6.<\/strong> e che persino la proposta della \u2018moneta lanciata da un elicottero\u2019, che allora sarebbe stata considerata irresponsabile, viene oggi presa sul serio.<\/p>\n

    \u00c8 pi\u00f9 corretto allora riconoscere che molte cose sono cambiate, e che la Grande Recessione \u00e8 stata un \u2018esperimento naturale\u2019<\/strong> che ha contraddetto alcune fondamentali convinzioni della macroeconomia contemporanea, come la capacit\u00e0 anti-ciclica delle banche centrali, la funzione del moltiplicatore monetario, le conseguenze inflazioniste della crescita della base monetaria, il ruolo delle banche come intermediari tra risparmiatori e investitori, o l\u2019irrilevanza della politica fiscale.<\/p>\n

    Mai come oggi si configura con tanta urgenza la necessit\u00e0 di ricostruire la cassetta degli attrezzi della politica economica, come diverse encomiabili iniziative studentesche hanno prontamente intuito.[5] Ma, ed \u00e8 questo il punto, ci\u00f2 non \u00e8 ancora accaduto a livello teorico, n\u00e9 tantomeno al livello decisionale della politica economica, come anche l\u2019esperienza della meritevole iniziativa INET<\/strong> sembra, almeno finora, dimostrare. Manca, soprattutto, un ripensamento profondo delle politiche anti-cicliche che hanno fallito.<\/p>\n

    3. Come i keynesiani diventarono monetaristi<\/strong><\/p>\n

     
    \nDurante la \u2018stagflazione<\/strong>\u2019 degli anni \u201970<\/strong>, dopo un\u2019altra fase di presunzione di potenza della politica economica non dissimile da quella degli anni \u201890<\/strong> (anche allora si pensava che il ciclo economico fosse stato sconfitto per sempre), il \u2018consenso keynesiano\u2019 fu rapidamente sostituito dalla \u2018controrivoluzione monetarista\u2019.<\/strong><\/p>\n

    Questa peraltro si afferm\u00f2 non come un sovvertimento completo della teoria keynesiana ma piuttosto come un\u2019integrazione finalizzata a risolvere tre importanti questioni irrisolte:<\/p>\n

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      \n
    • la teoria dell\u2019inflazione,<\/li>\n
    • il ruolo delle aspettative,<\/li>\n
    • e l\u2019efficacia della politica economica.<\/li>\n<\/ul>\n

       <\/p>\n

      Erano le stesse tre critiche che diversi autori post-keynesiani avevano rivolto ai modelli della \u2018sintesi neoclassica\u2019, che essi ritenevano inapplicabili ad un\u2019economia \u2018monetaria di produzione\u2019.<\/p>\n

      Ma la soluzione monetarista fu un\u2019altra, coerente con la visione neoclassica secondo cui:<\/p>\n

        \n
      • l\u2019economia monetaria \u00e8 un\u2019economia di baratto<\/strong> in cui la moneta riduce i costi di transazione.<\/li>\n
      • Dei modelli keynesiani accolse e riconobbe l\u2019importanza della domanda aggregata riconducendola, tuttavia, alla sola dinamica degli \u2018aggregati monetari<\/strong>\u2019.<\/li>\n
      • \u00c8 in questo senso che \u2018la moneta conta\u2019, come recita il vecchio motto monetarista,<\/li>\n
      • e che la scelta<\/strong> di consumatori e produttori tra risparmio e spesa determina l\u2019allocazione e non il livello del prodotto. Ci\u00f2 in quanto il risparmio degli uni alimenta l\u2019investimento degli altri<\/strong> grazie alle banche e agli altri intermediari finanziari, e soltanto le \u2018imperfezioni\u2019 del mercato possono arrestare il meccanismo di aggiustamento, altrimenti garantito dal tasso d\u2019interesse reale.<\/li>\n<\/ul>\n

        Negli ultimi 20-30 anni, questa impostazione rivista e corretta[6] ha conquistato un largo consenso. La politica anti-ciclica deve limitarsi alla manovra del tasso d\u2019interesse<\/strong>, mentre alla politica fiscale \u00e8 bene imporre dei vincoli che impediscano che questa si trasformi in un fattore di instabilit\u00e0. Ed \u00e8 per questo che, nel corso della Grande Recessione, la crescita del debito pubblico ha sollecitato interventi, di varia intensit\u00e0, finalizzati al \u2018riequilibrio dei conti pubblici<\/strong>\u2019. L\u2019obiettivo del \u2018risanamento\u2019 \u00e8 stato ampiamente condiviso pur attraverso le diverse sensibilit\u00e0 politiche a cui corrispondono altrettante strategie alternative per conseguirlo: dalla difesa dello stato sociale (e quindi pi\u00f9 imposte) all\u2019apertura di nuovi spazi all\u2019iniziativa privata (e quindi meno spesa).<\/p>\n

        Sembra invece sfuggire ai pi\u00f9 la vera novit\u00e0 di questi dieci anni: e cio\u00e8 l\u2019infondatezza del principio teorico<\/strong> che ha fin qui giustificato la necessit\u00e0 di applicare alla finanza pubblica un vincolo istituzionale di bilancio non dissimile da quello di un attore privato.<\/em><\/p>\n

         <\/p>\n

        4. Il vincolo istituzionale di bilancio della finanza pubblica<\/strong><\/p>\n

         
        \nSe \u00e8 vero che il potere di creare moneta nazionale (quando questa non \u00e8 condizionata da coperture auree o di altra natura) \u00e8 potenzialmente illimitato, l\u2019imposizione di un vincolo di bilancio intertemporale al governo nazionale non pu\u00f2 che essere l\u2019esito di un disegno istituzionale. La giustificazione oggi ritenuta pi\u00f9 appropriata si articola su tre proposizioni principali:<\/p>\n

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        1.<\/strong> Perch\u00e9 non produca inflazione il disavanzo pubblico deve essere finanziato dal debito collocato presso il settore privato, non dalla crescita degli aggregati monetari;<\/p>\n

        2.\u00a0<\/strong>Se la dimensione del debito pubblico \u00e8 tale che il settore privato non \u00e8 pi\u00f9 disposto a sottoscriverlo, il governo dovr\u00e0 scegliere tra monetizzazione del debito (\u2018stampare moneta\u2019) e insolvenza;
        \n3.\u00a0<\/strong>Poich\u00e9 non \u00e8 plausibile che i cittadini siano in grado di esercitare un\u2019adeguata sorveglianza dei conti pubblici (perch\u00e9 tipicamente sottovalutano le conseguenze future del debito e ne sopravvalutano i vantaggi immediati), occorre una regola istituzionale (meglio se a livello costituzionale) che imponga alla spesa il rispetto di un vincolo intertemporale.
        \nLa scelta di sottoporre la spesa pubblica al vincolo intertemporale delle entrate fiscali \u00e8 dunque motivata dal timore delle conseguenze di una potenziale \u2018monetizzazione\u2019 del debito pubblico. Trasformare debito pubblico in moneta della banca centrale e in depositi bancari significa, nella logica monetarista, alimentare l\u2019inflazione. Disciplinare il debito pubblico significa dunque disinnescare il potenziale inflazionistico<\/strong> di un governo che dovesse trovarsi costretto a \u2018stampare moneta\u2019 in assenza di sottoscrittori.<\/p>\n

        Ma \u00e8 proprio questa logica che esce screditata dall\u2019esperimento naturale prodotto dalla crisi, che ha fornito e continua a fornire una molteplicit\u00e0 di riscontri che evidenziano come la sostituzione di denaro al posto di titoli pubblici nel portafoglio del settore privato NON ha un impatto inflazionistico<\/strong>, al punto che le banche centrali non sono riuscite a centrare il proprio obiettivo di inflazione nemmeno a fronte di acquisti di titoli pubblici in una scala senza precedenti (FIGURA 3<\/strong>).<\/p>\n

        Che il tasso d\u2019inflazione non abbia risposto alla fenomenale \u2018creazione\u2019 di base monetaria dovrebbe indurre a qualche considerazione pi\u00f9 attenta circa i criteri che oggi governano, in modo pi\u00f9 o meno vincolante, la dinamica del debito pubblico.<\/p>\n

        FIGURA 3: L\u2019esperimento \u201cnaturale\u201d<\/strong><\/p>\n

        \"\"<\/p>\n

         <\/p>\n

        5. Il vincolo risparmio-debito come nuova chiave di lettura<\/strong><\/p>\n

         
        \nSe una nuova politica fiscale non soltanto \u00e8 possibile, ma \u00e8 anche urgente, da dove dobbiamo ripartire?<\/p>\n

         <\/p>\n

        Innanzitutto riconciliando diversamente due legittime posizioni. Da una parte, un governo senza limiti di spesa potrebbe difficilmente esercitare questo potere in maniera responsabile. Dall\u2019altra, il disegno istituzionale corrente \u00e8 teoricamente ingiustificato, empiricamente infondato e gravemente insufficiente sul piano dell\u2019azione anti-ciclica.<\/p>\n

        Se Milton Friedman riusc\u00ec a cambiar pelle alla macroeconomia rispolverando la vecchia teoria quantitativa della moneta, oggi occorre farlo recuperando le idee che il monetarismo contribu\u00ec a marginalizzare:<\/p>\n