{"id":51586,"date":"2019-05-28T22:49:48","date_gmt":"2019-05-28T20:49:48","guid":{"rendered":"http:\/\/appelloalpopolo.it\/?p=51586"},"modified":"2019-05-29T07:35:31","modified_gmt":"2019-05-29T05:35:31","slug":"comunita-e-territorio-il-quadro-storico-normativo-allegato-del-documento-sulla-programmazione-urbanistica","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/appelloalpopolo.it\/?p=51586","title":{"rendered":"Comunit\u00e0 e territorio: il quadro storico-normativo (Allegato del documento sulla programmazione urbanistica)"},"content":{"rendered":"<p><em>di Rosa Spadafora<\/em><\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Nel periodo successivo all&#8217;unificazione nazionale, lo stato emana leggi atte ad unire culturalmente e amministrativamente il paese: si vuole in questo modo affermare la presenza dell&#8217;apparato pubblico nel territorio. Vengono realizzate cos\u00ec tutta una serie di strutture e servizi pubblici, come caserme, sedi dell&#8217;amministrazione pubblica, acquedotti e ferrovie. Di seguito sintetizziamo le normative, emesse o solo proposte, e i momenti pi\u00f9 significativi dall\u2019unificazione nazionale.<\/p>\n<ul style=\"text-align: justify;\">\n<li><strong>Legge 20 marzo 1865, n. 2248<\/strong>, primo atto legislativo avente riferimenti urbanistico-edilizi per l&#8217;unificazione amministrativa del Regno che nell\u2019allegato A) prevedeva la facolt\u00e0 per i Consigli Comunali di deliberare sui \u201c<em>regolamenti di igiene, edilit\u00e0 e polizia locale<\/em>\u201d. Il successivo Regolamento di attuazione di tale legge, il <strong>D. 8 giugno 1865, n. 2321<\/strong> individuava \u201c<em>i piani regolatori dell&#8217;ingrandimento e di livellazione, o di nuovi allineamenti delle vie, piazze o passeggiate<\/em>\u201d.<\/li>\n<li><strong>Legge 25 giugno 1865, n. 2359<\/strong> <strong>sulle espropriazioni per causa di pubblica utilit\u00e0<\/strong>, contiene norme che disciplinavano l&#8217;esproprio per causa di pubblica utilit\u00e0. <strong>(1)<\/strong><\/li>\n<li>dal <strong>1865 al 1942<\/strong>, i Regolamenti Edilizi Comunali svolsero un ruolo sostitutivo dei piani di natura urbanistica. Infatti, spesso integravano le norme pi\u00f9 propriamente edilizie con prescrizioni di zonizzazione del territorio comunale. <strong>(2)<\/strong><\/li>\n<li><strong>&#8220;legge Luzzatti&#8221;<\/strong> <strong>del 1903 sull&#8217;edilizia popolare, <\/strong>che prevede crediti agevolati, in particolare alle cooperative, per la costruzione di case popolari.<\/li>\n<\/ul>\n<p style=\"text-align: justify;\">Vale la pena riportare qua l\u2019esempio virtuoso del sindaco di Roma, <em><u>Ernesto Nathan<\/u><\/em>, il quale riqualific\u00f2 il quartiere Testaccio, riprendendo gli studi di <u>Domenico Orano<\/u>, proto-sociologo fondatore del Comitato per il Miglioramento Economico e Morale di Testaccio. Orano riteneva<em> \u201c<strong>dannosa la pianificazione di quartieri socialmente disomogenei, perch\u00e9 favorivano l\u2019innalzamento e il consolidamento di barriere classiste, rallentando il processo di integrazione urbana dei ceti subalterni<\/strong>\u201d.<\/em> Secondo Orano, \u201c<strong><em>il contatto fra le varie classi sociali vale non solo ad abbattere certe barriere morali, ma pu\u00f2 avere un\u2019influenza benefica sulle condizioni economiche e intellettuali in genere del popolo<\/em><\/strong><em>\u201d<\/em>. <strong>(3)<\/strong> Non \u00e8 dunque un caso se, a cento anni di distanza, ci troviamo a parlare di edifici che, pur essendo nati come\u00a0popolari, oggi risultano tra i pi\u00f9 richiesti dal mercato immobiliare, che li considera alla stessa stregua del centro storico.<\/p>\n<ul style=\"text-align: justify;\">\n<li><strong>Legge n. 1150 del 17 agosto 1942, senza dubbio la principale legge urbanistica a livello nazionale<\/strong>, <em>tassello fondamentale nella storia urbanistica del nostro paese e all\u2019avanguardia per i tempi in cui \u00e8 nata, e figlia dei diversi congressi internazionali di architettura moderna dell\u2019epoca (<strong>CIAM<\/strong>), in particolare quello di Atene del 1933, nel quale i principi enunciati erano abitare, lavorare, divertirsi e spostarsi, ovvero le quattro funzioni umane da armonizzarsi al fine di migliorare le condizioni di esistenza nella citt\u00e0 moderna. <\/em><strong>(4)<\/strong><\/li>\n<li><strong>Legge 1402 del 1951<\/strong>, <em>che prevedeva, per molti Comuni colpiti dalla guerra, l&#8217;obbligo di adottare entro tre mesi un &#8220;piano di ricostruzione&#8221;; <\/em><strong>(5) <\/strong><\/li>\n<\/ul>\n<p style=\"text-align: justify;\"><strong>\u00a0<\/strong><\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Nel 1951 viene anche fondata <strong>Italia Nostra<\/strong>, con l&#8217;obiettivo della conservazione e della tutela dei centri storici e degli ambienti naturali.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Negli anni \u201860 lo sviluppo industriale del paese si consolida, e l&#8217;<strong>Istituto Nazionale di Urbanistica, I.N.U., <\/strong>fondato nel 1930 per promuovere gli studi urbanistici e edilizi e diffondere i principi della pianificazione e di cui anche Olivetti nel 1950 ne fu presidente<strong>, <\/strong>presenta una proposta di riforma, il cosiddetto \u201c<strong>codice dell&#8217;urbanistica<\/strong>\u201d. Si auspica l&#8217;istituzione delle Regioni e si tenta di integrare la pianificazione urbanistica con la programmazione economica, di cui gi\u00e0 si comincia a parlare. Furono bocciate e\/o ignorate tre valide proposte (soprattutto la prima) di riforma in senso sociale:<\/p>\n<ul style=\"text-align: justify;\">\n<li><strong>Disegno di Legge Sullo, n.167<\/strong>, <em>proposta per favorire l&#8217;acquisizione di aree fabbricabili per l&#8217;edilizia economica popolare dove il PRG doveva essere attuato per mezzo di Piani Particolareggiati. <\/em><strong>(6) <\/strong><\/li>\n<li><strong>Proposta Pieraccini<\/strong> (primo governo Moro), <em>ove si conserva il principio dell&#8217;esproprio generalizzato, ma l&#8217;indennizzo invece di essere pari al prezzo agricolo viene rapportato al valore di mercato del 1958.<\/em><strong> (7) <\/strong><\/li>\n<li><strong>Progetto di Legge del ministro Mancini<\/strong> (in seguito agli accordi per la formazione del secondo governo Moro): <em>l&#8217;indennit\u00e0 di espropriazione viene valutata in base alla Legge del 1865. Anche questa proposta non arriver\u00e0 mai in Parlamento.<\/em><\/li>\n<\/ul>\n<p style=\"text-align: justify;\">Nel <strong>1960<\/strong>, in forma di prevenzione, e in difesa del paesaggio e dei centri storici, viene presentata anche la <strong>Carta di Gubbio<\/strong>, dichiarazione dei principi sulla salvaguardia ed il risanamento dei centri storici. <strong>(8) <\/strong><em>\u00a0<\/em>Il testo non potrebbe essere pi\u00f9 attuale, visto il risultato ottenuto dall\u2019opera di de-pianificazione e svendita del territorio dovuta ad anni di de-regolamentazione.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Nello stesso periodo si iniziava anche a criticare il carattere univocamente prescrittivo, conformativo e poco \u201cprogrammatico\u201d del PRG, che comporta una rigidit\u00e0 intrinseca dello strumento urbanistico. La crisi e l\u2019inefficacia del modello di piano derivato dalla <strong>l. 1150\/42<\/strong> \u00e8 riconducibile, secondo gli urbanisti del tempo, sia all\u2019inadeguatezza e alla rigidit\u00e0 del piano regolatore rispetto alla complessit\u00e0 delle trasformazioni della citt\u00e0 e sia all\u2019impraticabilit\u00e0 del modello di attuazione del piano basato sull\u2019esproprio (<strong>\u00e8 doveroso citare anche le due sentenze della Corte Costituzionale: <\/strong><strong><em>1) la n. 22 del 1965<\/em><\/strong><em>, la quale dichiara illegittimo il sistema di indennizzo delle aree da espropriare in quanto l\u2019indennit\u00e0 doveva costituire un \u201cserio ristoro\u201d; <strong>2)<\/strong> la<strong> n. 55 del 29.5.1968<\/strong>, la quale invalida gli artt. 7 e 40 della Legge 1550\/42 in quanto non stabilivano una data certa per quei vincoli aventi un contenuto espropriativo rimandandola a tempo indeterminato<\/em>).<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">I comuni nel frattempo non sono riusciti ad espropriare o ad acquisire che una minima parte delle aree necessarie per i servizi, mantenendo in tal modo aperta la disparit\u00e0 di trattamento tra i proprietari e lasciando crescere le citt\u00e0 senza servizi.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Dalla fine degli anni Sessanta alla fine degli anni Ottanta si susseguono una serie di leggi e\/o modifiche, varianti e integrazioni che rimarranno nella storia:<\/p>\n<ul style=\"text-align: justify;\">\n<li><strong>Legge \u201cPonte\u201d n. 765\/67 <\/strong>\u2013 <em>nata in seguito della pubblica indignazione per le speculazioni edilizie (culminate con la frana di Agrigento del 1966), che avrebbe dovuto costituire un tramite tra la vecchia Legge del 1942 e la futura riforma urbanistica.<\/em><strong> (9). <\/strong><em>Durante il dibattito parlamentare, per evitare di scoraggiare l&#8217;attivit\u00e0 edilizia, p<strong>assa un emendamento che rinvia di un anno le limitazioni<\/strong>, il cosiddetto \u201canno di moratoria della Legge Ponte\u201d. La conseguenza \u00e8 che dall&#8217;1\/9\/67 al 31\/9\/68 l&#8217;Italia \u00e8 ulteriormente inondata di licenze, vengono approvati 8.500.000 di vani residenziali, quasi il triplo della media annuale di vani autorizzati nel decennio precedente.<\/em><\/li>\n<li><strong>legge 13 novembre 1968, n. 1187<\/strong> &#8211; <em>la cosiddetta <strong>&#8220;legge tappo<\/strong>&#8220;, con la quale si stabilisce che le previsioni di PRG aventi contenuto espropriativo cessano di aver vigore qualora entro 5 anni dall&#8217;approvazione del PRG medesimo non siano approvati i relativi piani particolareggiati o autorizzati i piani di lottizzazione convenzionata.<\/em><\/li>\n<li><strong>legge n.865 del 1971<\/strong> &#8211; detta \u201c<strong>legge sulla casa<\/strong>\u201d, <em>con <u>modifiche ed integrazioni alla <strong>167<\/strong><\/u> sull&#8217;espropriazione per pubblica utilit\u00e0. <\/em><strong>(10) <\/strong><\/li>\n<li><strong>DPR 8 del 15 gennaio<\/strong> <strong>1972<\/strong> &#8211; <em>con l\u2019Istituzione delle Regioni, quest\u2019ultime ereditano dallo stato centrale quasi tutti i poteri urbanistici. <\/em><\/li>\n<li><strong>Legge n.10 (Bucalossi) del 28 gennaio 1977, sul nuovo regime dei suoli &#8211; <\/strong><em>esce dopo una gestione lunga e contrastata. viene realizzato, attraverso l&#8217;istituto della concessione edilizia onerosa, lo scorporo del diritto di propriet\u00e0 dal diritto di edificare (per porre fine al problema aperto dalla <u>sentenza n.55 della Corte Costituzionale del 1968<\/u>) per effetto della quale spetta all&#8217;autorit\u00e0 pubblica il potere di concedere al proprietario l&#8217;uso del suolo. <strong>Si passa quindi dalla licenza alla concessione<\/strong>. <\/em><\/li>\n<li><strong>Legge n.392\/78, <\/strong><em>&#8220;Disciplina delle locazioni degli immobili urbani&#8221; &#8211; <\/em>il cosiddetto<strong> equo canone<\/strong>.<\/li>\n<li><strong>Legge n. 457 del 5 agosto 1978, <\/strong>&#8220;<em>Norme per l&#8217;edilizia residenziale<\/em>&#8221; \u2013 <em>che prevede un titolo apposito sul recupero, con l&#8217;istituzione delle Zone e dei Piani di Recupero, di iniziativa privata ed anche pubblica, nonch\u00e9 procedure per accelerare il rilascio delle concessioni. <\/em><\/li>\n<li><strong>legge n. 1 del 1978<\/strong>, relativa alle <strong>Opere Pubbliche<\/strong> &#8211; <em>che rende pi\u00f9 snella la loro realizzazione qualora vadano in variante ai PRG ma siano collocate su aree gi\u00e0 destinate a servizi dal Piano. <\/em><\/li>\n<\/ul>\n<p style=\"text-align: justify;\">Negli anni Ottanta il predominio delle politiche liberiste nel contesto globale, aiutate in patria anche dall\u2019insoddisfazione di alcuni urbanisti verso i PRG, favorisce la politica della <strong>deregulation<\/strong>. Da un&#8217;indagine del Ministero dei LL. PP., condotta nell&#8217;84, si constata che solo in quell&#8217;anno si \u00e8 verificata una produzione di circa 200.000 alloggi abusivi, la stessa quantit\u00e0 prodotta nell&#8217;intero decennio precedente; si comincia a sentir parlare di <em>&#8220;<strong>Urbanistica contrattata<\/strong>&#8220;<\/em><strong>, <\/strong><em>&#8220;<strong>meno Stato e pi\u00f9 mercato<\/strong>&#8220;, &#8220;<strong>pi\u00f9 progetti e meno piani<\/strong>&#8220;<\/em>.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">In questi anni si moltiplicano anche i decreti e le leggi su varie tematiche inerenti l\u2019ambiente, come ad esempio i vari <strong>Piani Paesistici<\/strong>, e in un paese sempre pi\u00f9 congestionato di macchine emerge, soprattutto nelle aree metropolitane, la questione del traffico e dei parcheggi.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Nel <strong>1980 <\/strong>la<strong> Corte Costituzionale <\/strong>dichiara<em>\u201d illegittimo il sistema di indennizzo previsto dall&#8217;art. 16 della Legge n.865, modificato dall&#8217;art. 14 della Legge 10 Bucalossi.\u201d.<\/em> La sentenza giudica il sistema del valore agricolo un indennizzo irrisorio, in <strong>contrasto all\u2019Art. 42<\/strong> della <strong>Costituzione<\/strong>.<\/p>\n<ul style=\"text-align: justify;\">\n<li><strong>Legge n. 47 del 1984 \u2013 <\/strong><em>Primo condono edilizio nato per sanare il disavanzo del pubblico erario sfruttando l&#8217;abusivismo ma che ottenne l&#8217;effetto opposto. <\/em><\/li>\n<li><strong>Legge n. 431 del 1985 (legge Galasso) &#8211; <\/strong><em>che<strong> \u201c<\/strong>impone alle Regioni di sottoporre a specifica normativa d&#8217;uso e valorizzazione ambientale il proprio territorio attraverso la redazione di Piani Paesistici da approvarsi entro il 31 dicembre 1986.<\/em><strong> (11)<\/strong><\/li>\n<li><strong>Legge n. 349 del 1986 <\/strong>\u2013 <em>con la quale viene istituito il<strong> Ministero dell&#8217;Ambiente<\/strong> e poco dopo, nell\u201988, esce un Decreto della Presidenza del Consiglio dei Ministri che impone la preventiva <strong>Valutazione di Impatto Ambientale<\/strong> per le grandi opere (dighe, autostrade ecc.). <\/em><\/li>\n<li><strong>Decreto legislativo n. 490 del \u201999<\/strong> &#8211; <em>con il quale viene approvato il <strong>Testo Unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali<\/strong> che assorbe le vecchie leggi del \u201939 n. 1497 e 1089. <\/em><\/li>\n<\/ul>\n<p style=\"text-align: justify;\">Il piano, in quanto tale, viene sempre pi\u00f9 criticato e aggredito quale strumento burocratico rigido, incapace di misurarsi con la realt\u00e0 fisica e di dare ordine alla trasformazione della citt\u00e0 e del territorio, e vengono cos\u00ec artificiosamente contrapposti interventi tampone attraverso le<strong> varianti di piano, <\/strong>che perseguono interessi particolari e personalistici, portando ad operazioni urbanistiche che stimoleranno ulteriormente l\u2019espulsione industriale e favorendo il recupero degli interstizi urbani con interventi \u201c<em>tesi a valorizzare la rendita fondiaria di alcune aree particolari su cui giocano interessi speculativi<\/em><strong>\u201d<\/strong>, anche tramite la localizzazione di attivit\u00e0 terziarie. <strong>Le varianti, nate con la scusa di risolvere il problema della rigidit\u00e0 del piano, hanno finito in realt\u00e0 per stravolgerlo attraverso l\u2019esclusivo utilizzo del progetto che sotto la veste accattivante della morfologia, cela invece interessi prettamente economici. La polemica finir\u00e0 per porre l\u2019architettura contro l\u2019urbanistica, creando una ingiustificata rivalit\u00e0 tra le due discipline. <\/strong><\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">In questo filone edilizio derogatorio vengono accelerate le procedure di approvazione dei Piani Attuativi e con un decreto legislativo (<strong>DPR 80 del 98<\/strong>) si arriva a prevedere che sia direttamente il giudice amministrativo e non pi\u00f9 quello civile a definire il danno (del privato) in materia urbanistica. Negli anni \u201890 si parla anche con pi\u00f9 insistenza di riforme in senso federale.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">&#8211;\u00a0\u00a0\u00a0 <strong>Legge<\/strong> <strong>n. 142 del 1990<\/strong> &#8211; che \u201c<em>prevede la formazione delle aree metropolitane e procedure di Accordo di Programma tra Enti anche in variante ai PRG<\/em>\u201d.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">&#8211;\u00a0\u00a0 <strong>Legge n. 241<\/strong> <strong>del 1990<\/strong> &#8211; <em>denominata \u201c<strong>della trasparenza amministrativa\u201d<\/strong> che \u201cnorma il diritto di accesso ai documenti amministrati e le forme di partecipazione ai procedimenti, anche se ne esclude la possibilit\u00e0 (<strong>art.13<\/strong>) per quegli atti aventi natura urbanistica\u201d. <\/em><\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\"><strong>&#8211; \u00a0\u00a0 Legge Bassanini n. 127\/97<\/strong> &#8211; <em>che prevede, tra l\u2019altro, \u201cincentivi per la progettazione urbanistica interna agli enti, allineandola a quella prevista per le opere pubbliche con la <strong>legge n.109 del 94 <\/strong>(<strong>Merloni<\/strong>)\u201d. <\/em><\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Gli anni Ottanta sono anche caratterizzati dall\u2019\u201d<strong>urbanistica contrattata<\/strong>\u201d, figlia delle politiche neoliberiste e a tutela solo del pi\u00f9 forte, e il cui termine viene per la prima volta utilizzato dall\u2019urbanista Vezio De Lucia (<em>1988, bollettino n. 255, <\/em>contro la lottizzazione della Piana di Castello a Firenze)<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Si tratta della pratica affermatasi dagli anni 1980 e che vede sostituire gli <strong>atti autoritativi<\/strong> della pianificazione tradizionale dagli <strong>atti negoziali<\/strong> con attori privati; distorsione totale del concetto di pianificazione pubblica e inizio di svendita della citt\u00e0 e dei suoi territori. La realt\u00e0 \u00e8 quella di amministrazioni pubbliche deboli e interessate solo agli interessi speculativi permeati dal pretesto del modernismo pi\u00f9 becero. Amministrazioni che per andare incontro a tali interessi arrivano a cancellare norme di salvaguardia dei centri storici invece di tutelarlo.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Dopo lo slancio positivo del decennio riformista che aveva visto il tentativo della <strong>legge Sullo<\/strong> sulla \u201c<em>regolamentazione della rendita fondiaria urbana\u201d<\/em> (<strong>1962<\/strong>), la <strong>legge Ponte<\/strong> (<strong>1967<\/strong>) e la <strong>legge sugli standard urbanistici<\/strong> (<strong>1968<\/strong>), il paese comincer\u00e0 a essere interessato dal pi\u00f9 disastroso impatto urbanistico e ambientale di tutti i tempi. Dal 1985 a peggiorare la situazione i <strong>tre condoni edilizi<\/strong> (<strong>1985<\/strong>, <strong>1997<\/strong>,<strong>2003<\/strong>) che lasceranno sul territorio, soprattutto nel centro-sud, migliaia di sfregi edilizi, corruzione e connivenza mafiosa. Di questi uno dei casi pi\u00f9 gravi \u00e8 quello di Roma dove le amministrazioni Veltroni e Rutelli, per coprire operazioni di <strong>Perequazione e Compensazione urbanistica <\/strong><strong>(12)<\/strong>, legittimano i cosiddetti <strong>Diritti Edificatori <\/strong><strong>(13)<\/strong>.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Negli anni Novanta l\u2019<strong>urbanistica contrattata <\/strong>e i suoi sviluppi, hanno avuto, ed hanno tutt\u2019ora, conseguenze a dir poco fallimentari sulla qualit\u00e0 urbana e sull\u2019economia sociale delle nostre citt\u00e0, ma altre iniziative legislative degli ultimi anni si sono mosse nella stessa direzione, ad esempio il noto \u201c<strong>Piano Casa<\/strong>\u201d: la <strong>DE-REGOLAZIONE<\/strong> in ambito urbanistico e edilizio \u00e8 diventato l\u2019obiettivo centrale degli ultimi governi i quali hanno usato l\u2019alibi della \u201c<em>crisi economica<\/em>\u201d per il rilancio, spesso in forme incostituzionali, di un\u2019economia del mattone primitiva e distruttiva del territorio. Il paese si trova a vivere una situazione paradossale che vede l\u2019assoggettamento del pubblico alle richieste del privato, mascherato dall\u2019opacit\u00e0 di pratiche di pianificazione e destinato ad annullare qualsiasi visione complessiva e coerente di disegno urbano. Possiamo definire l\u2019insieme di tali pratiche con il termine di <strong>urbanistica incostituzionale.<\/strong><\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Riflettere oggi su una possibile ed eventuale riforma urbanistica porta assolutamente alla necessit\u00e0 di <strong>misurarsi con le conseguenze che la riforma del Titolo V della Costituzione ha determinato nel nostro ordinamento giuridico.<\/strong> Con la riforma del <strong>Titolo V<\/strong>, la materia \u201curbanistica\u201d \u00e8 stata compresa nella pi\u00f9 ampia materia del <strong>Governo del Territorio<\/strong>, materia alla cui definizione Stato, Regioni ed Enti locali, Comuni, Province e Citt\u00e0 metropolitane, in posizione equi ordinata, concorrono, acclarando l\u2019interesse generale sotto slogan quali: \u201c<strong>responsabilit\u00e0<\/strong>\u201d, \u201c<strong>autonomia<\/strong>\u201d, \u201c<strong>sussidiariet\u00e0<\/strong>\u201d.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Negli anni Novanta e a scala comunale si impongono anche i piani per contenere le forme di inquinamento in ambito urbano (che rimarranno per lo pi\u00f9 teoria su carta): Piani di <strong>risanamento acustico (L. 447\/95)<\/strong>, <strong>energetici comunali<\/strong> (L. n. 10\/gennaio 1991) e <strong>per il traffico (D. Lgs. n. 285 <\/strong>de<strong>l 30 aprile 1992). <\/strong>E nel 1992, dopo la Conferenza ONU su Ambiente e Sviluppo tenutasi a Rio de Janeiro, 178 governi di tutto il mondo, tra cui l&#8217;Italia, hanno adottato l&#8217;<strong>Agenda 21<\/strong>, un documento di intenti per la promozione di uno sviluppo sostenibile che tenendo conto degli aspetti sociali, ambientali ed economici pu\u00f2 cogliere anticipatamente eventuali elementi di incompatibilit\u00e0 esistenti tra le attivit\u00e0 socio-economiche e le politiche di protezione e salvaguardia dell&#8217;ambiente.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Sempre pi\u00f9 insistentemente, si parla anche della necessit\u00e0 della riforma costituzionale e accanto ad essa riemerge nuovamente il problema della riforma urbanistica, anticipata dall\u2019<strong>INU<\/strong> (<strong>XXI congresso di Bologna del 1995<\/strong>) con la proposta di \u201c<strong><em>formare Piani Strutturali e Piani Operativi basati su sistemi di perequazione e di compensazione, piuttosto che sull\u2019esproprio generalizzato<\/em><\/strong><em>\u201d<\/em>.<strong> (14)<\/strong><\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Il processo si conclude con la pubblicazione del <strong>Testo Unico sull\u2019ordinamento degli Enti Locali<\/strong> e cio\u00e8 col <strong>DPR n. 267 del 7 dicembre 2000<\/strong>.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Di recente, tra i vari tentativi di mettere ordine nel caos della legislazione urbanistica, vi sono stati:<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">&#8211;\u00a0\u00a0\u00a0 <strong>Proposta di<\/strong> <strong>Legge<\/strong> <strong>Realacci del 2013<\/strong>, \u201cNorme per il contenimento dell\u2019uso di suolo e la rigenerazione urbana\u201d \u2013 <em>la quale si rif\u00e0 alle proposte per i punti fondamentali dell\u2019Agenda urbana italiana (nate dall\u2019incontro dell\u2019Intergruppo Parlamentare con l\u2019allora Presidente del Consiglio dei ministri Mario Monti e il Ministro per la coesione territoriale Fabrizio Barca, il quale fu anche delegato a presiedere il Comitato Interministeriale per le Politiche Urbane (CIPU) istituito con <strong>l\u2019articolo 12-bis del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83<\/strong>), il primo dei quali \u00e8 proprio il contenimento del consumo del suolo e la riqualificazione urbana. <\/em><strong>(15)<\/strong><\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">&#8211;\u00a0\u00a0\u00a0 <strong>Disegni di<\/strong> <strong>Legge<\/strong> <strong>Puppato del 2014<\/strong> \u2013 in continuit\u00e0 con la precedente proposta di Realacci e <em>\u201corientati alla riconversione ecologica delle citt\u00e0 e limitazione del consumo di suolo\u201d. <\/em><\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">I tentativi rimangono tali, e l\u2019attualit\u00e0 vede protagonisti termini quali: ECO \u2013 SOSTENIBILITA\u2019 AMBIENTE \u2013 RIGENERAZIONE E RIQUALIFICAZIONE URBANA, sui quali si spendono fiumi di ricerche, tesi, convegni, e manifesti, quasi a svuotarli di ogni reale significato.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Per concludere questo sintetico percorso storico, nella \u201cmoderna\u201d Urbanistica la potest\u00e0 normativa prevalente diventa <strong>REGIONALE<\/strong>, e viene abbandonato il concetto di esproprio generalizzato a vantaggio della <strong>perequazione<\/strong> e <strong>compensazione urbana<\/strong> i cui strumenti giuridici di supporto sono i <strong>diritti edificatori<\/strong> e che di fatto rendono pi\u00f9 semplice la speculazione edilizia e l\u2019<strong>urbanistica contrattata<\/strong>. Si moltiplicano le sigle dei piani in palese sostituzione del Prg: Ps, Psc, Puc, Pat, Pgt, Po, PocC, PolT, Pi, Pau, Prcp, Puo, PA, Pud, Pac, Ptcp, Ptp, Pup, Ppsct, quasi a formare una nuova lingua. Se l\u2019urbanistica \u00e8 \u201c<strong><em>la concretizzazione e rappresentazione materiale e morfologica nel territorio della politica, ossia render visibile la propria idea di convivenza civile che si esprime attraverso il diritto cittadino, la situazione oltre che tragica \u00e8 anche seria!<\/em>\u201d<\/strong> (CIT.)<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\"><strong>URBANISTICA, PAESAGGIO E PATRIMONIO STORICO E ARTISTICO NELLA COSTITUZIONE, NELLA RIFORMA COSTITUZIONALE 3\/2001 E NELLA NORMATIVA COMUNITARIA <\/strong><\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Il principio su cui si basa l\u2019impianto generale della legge urbanistica <strong>1150 del 1942<\/strong> \u00e8 quello per cui \u201c<em>non pu\u00f2 darsi condizionamento di interessi privati all\u2019impulso della pianificazione territoriale<\/em>\u201d, principio che verr\u00e0 ripreso e sottolineato dai due urbanisti che parteciparono, in qualit\u00e0 di membri effettivi, agli immensi lavori della Costituente, il dott. ing. Arch. Mario Pucci e dott. ing. arch. Florestano Di Fausto.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">A loro si deve l\u2019intuito dell\u2019introduzione della materia urbanistica nell\u2019<strong>art. 117<\/strong> della <strong>Costituzione<\/strong>, parte del pi\u00f9 ampio <strong>Titolo V<\/strong> con la quale invece la recente <strong>riforma <\/strong>del <strong>2001 <\/strong>legittima, nell\u2019indifferenza generale, la modalit\u00e0 di un\u2019urbanistica contrattata e la cui ulteriore conferma si trova nell\u2019<strong>esclusione<\/strong> dell<strong>\u2019art. 13 <\/strong>della <strong>legge 241<\/strong> <strong>per gli atti di pianificazione<\/strong>, normativi e generali.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\"><em>Vediamo nello specifico come vengono intesi la pianificazione urbanistica e le tematiche ad essa collegate nella Costituzione e nelle modifiche della Riforma Costituzionale del 2001.<\/em><\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\"><em><strong>Dalla Costituzione della Repubblica Italiana del 1948:<\/strong><\/em><\/p>\n<ul style=\"text-align: justify;\">\n<li><strong><em> 9<\/em><\/strong><em> &#8211; La <\/em><a href=\"https:\/\/www.brocardi.it\/dizionario\/8.html\">Repubblica<\/a><em> promuove lo sviluppo della <\/em><a href=\"https:\/\/www.brocardi.it\/dizionario\/34.html\">cultura<\/a><em> e la <\/em><a href=\"https:\/\/www.brocardi.it\/dizionario\/35.html\">ricerca scientifica e tecnica<\/a><em>. Tutela il <\/em><a href=\"https:\/\/www.brocardi.it\/dizionario\/36.html\">paesaggio<\/a><em> e il <\/em><a href=\"https:\/\/www.brocardi.it\/dizionario\/37.html\">patrimonio storico e artistico della Nazione<\/a><em>;<\/em><\/li>\n<li><strong><em> 41<\/em><\/strong><em> &#8211; L&#8217;<\/em><a href=\"https:\/\/www.brocardi.it\/dizionario\/181.html\">iniziativa economica privata<\/a><em> \u00e8 libera. Non pu\u00f2 svolgersi in contrasto con l&#8217;<\/em><a href=\"https:\/\/www.brocardi.it\/dizionario\/182.html\">utilit\u00e0 sociale<\/a><em> o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libert\u00e0, alla dignit\u00e0 umana. La legge determina i <\/em><a href=\"https:\/\/www.brocardi.it\/dizionario\/184.html\">programmi<\/a><em> e i controlli opportuni perch\u00e9 l&#8217;attivit\u00e0 economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a <\/em><a href=\"https:\/\/www.brocardi.it\/dizionario\/185.html\">fini sociali<\/a>;<\/li>\n<li><strong><em> 42<\/em><\/strong><em>. \u201cLa <\/em><a href=\"https:\/\/www.brocardi.it\/dizionario\/186.html\">propriet\u00e0<\/a><em> \u00e8 pubblica o privata. I beni economici appartengono allo <\/em><a href=\"https:\/\/www.brocardi.it\/dizionario\/26.html\">Stato<\/a><em>, ad enti o a privati.<br \/>\nLa propriet\u00e0 privata \u00e8 riconosciuta e garantita dalla <\/em><a href=\"https:\/\/www.brocardi.it\/dizionario\/391.html\">legge<\/a><em>, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la <\/em><a href=\"https:\/\/www.brocardi.it\/dizionario\/187.html\">funzione sociale<\/a><em> e di renderla accessibile a tutti.<br \/>\nLa propriet\u00e0 privata pu\u00f2 essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo <\/em><a href=\"https:\/\/www.brocardi.it\/dizionario\/189.html\">indennizzo<\/a><em>, <\/em><a href=\"https:\/\/www.brocardi.it\/dizionario\/188.html\">espropriata<\/a><em> per motivi di interesse generale\u2026\u201d <\/em><strong><em>(16);<\/em><\/strong><\/li>\n<li><strong><em> 44<\/em><\/strong><em> &#8211; Al fine di conseguire il razionale sfruttamento del suolo e di stabilire equi rapporti sociali, la <\/em><a href=\"https:\/\/www.brocardi.it\/dizionario\/391.html\">legge<\/a><em> impone obblighi e vincoli alla <\/em><a href=\"https:\/\/www.brocardi.it\/dizionario\/186.html\">propriet\u00e0<\/a><em> terriera privata fissa limiti alla sua estensione secondo le regioni e le zone agrarie promuove ed impone la <\/em><a href=\"https:\/\/www.brocardi.it\/dizionario\/196.html\">bonifica<\/a><em> delle terre la trasformazione del <\/em><a href=\"https:\/\/www.brocardi.it\/dizionario\/197.html\">latifondo<\/a><em> e la ricostituzione delle unit\u00e0 produttive; aiuta la piccola e la media propriet\u00e0.<br \/>\nLa legge dispone provvedimenti a favore delle zone montane;<\/em><\/li>\n<li><strong><em> 117 \u2013 \u201c<\/em><\/strong><em>La Regione emana per le seguenti materie norme legislative nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, semprech\u00e9 le norme stesse non siano in contrasto con l\u2019interesse nazionale e con quello di altre regioni:\u201d. Tra le materie di nostro interesse troviamo:<\/em><\/li>\n<li><strong><em>Urbanistica;<\/em><\/strong><\/li>\n<li><strong><em>Viabilit\u00e0, acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale.<\/em><\/strong><\/li>\n<\/ul>\n<p style=\"text-align: justify;\"><em>(Le leggi della Repubblica possono demandare alle Regioni il potere di emanare norme per la loro attuazione)<\/em><\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\"><strong>Dalla Riforma Costituzionale del 2001:<\/strong><\/p>\n<ul style=\"text-align: justify;\">\n<li><em>Per quanto riguarda l&#8217;espropriazione, \u00e8 oggi disciplinata dal <strong>P.R. 8 giugno 2001, n. 327<\/strong> (<strong>Testo Unico sulle espropriazioni per pubblica utilit\u00e0<\/strong>). Tuttavia, l&#8217;intera materia ha subito un iter travagliato, in particolare in relazione allo stesso concetto di espropriazione ed all&#8217;indennizzo da corrispondere. <\/em><strong><em>(17)<\/em><\/strong><em>.<\/em><\/li>\n<\/ul>\n<p style=\"text-align: justify;\"><em>\u00a0<\/em><\/p>\n<ul style=\"text-align: justify;\">\n<li><strong> 117 modificato <\/strong><strong>l. Cost. 3\/2001 <\/strong>\u2013 \u201c<em>La potest\u00e0 legislativa \u00e8 esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonch\u00e9 dei vincoli derivanti dall&#8217;ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.\u201d<\/em><\/li>\n<\/ul>\n<p style=\"text-align: justify;\"><em>Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:\u201d Quelle che riguardano il territorio sono:<\/em><\/p>\n<ol style=\"text-align: justify;\">\n<li><strong><em>s) tutela dell&#8217;ambiente, dell&#8217;ecosistema e dei beni culturali.<\/em><\/strong><\/li>\n<\/ol>\n<p style=\"text-align: justify;\"><em>Sono materie di legislazione concorrente, tra Stato e Regioni, quelle relative a:<\/em><\/p>\n<ul style=\"text-align: justify;\">\n<li><strong><em>governo del territorio;<\/em><\/strong><\/li>\n<li><strong><em>valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attivit\u00e0 culturali<\/em><\/strong><em>.<\/em><\/li>\n<\/ul>\n<p style=\"text-align: justify;\">La costituzione del 1948 stabiliva le materie per le quali le regioni avevano potest\u00e0 legislativa, <u>\u201csemprech\u00e9 le norme stesse non siano in contrasto con l&#8217;interesse nazionale e con quello di altre Regioni\u201d.<\/u> Col federalismo il rapporto si inverte e le Regioni possono legiferare in tutte le materie, eccezion fatta per quelle attribuite alla competenza esclusiva dello Stato centrale, elencate nell\u2019articolo 117 <u>modificato, ed in cui sparisce il paragrafo prima citato del vecchio articolo<\/u>. Molte competenze tuttavia rientrano tra le materie di legislazione concorrente, che &#8220;spetta alle regioni, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Nella normativa comunitaria non si parla di pianificazione urbanistica ma di \u201cpianificazione sostenibile del territorio\u201d e di \u201cpianificazione ambientale\u201d. Di fatto viene messo l\u2019accento soprattutto sulle caratteristiche ambientali, convogliando discipline che fino ad ora erano rimaste su piani di ricerca specifici seppur dialogando tra di loro e, pi\u00f9 che di normative, nei documenti dell\u2019Unione Europea si parla di manifesti e programmi di \u201ceco-sostenibilit\u00e0-ambientale\u201d come ad esempio i cosiddetti manifesti della \u201cGreen economy\u201d<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">L\u2019Unione Europea, in pratica, non gode di una competenza esclusiva n\u00e9 tantomeno concorrente in materia urbanistica, tuttavia ci\u00f2 non significa che i suoi principi non siano intervenuti sulla legislazione nazionale e sull\u2019operato delle pubbliche amministrazioni.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Lo spazio occupato dal diritto comunitario \u00e8 aumentato in modo considerabile dal 1992. Nel caso del diritto urbanistico, la forza espansiva si \u00e8 avuta con le politiche europee sui trasporti, sulla coesione economica e sociale e, in maniera pi\u00f9 consistente, con la politica ambientale e la coesione territoriale. Cos\u00ec afferma l\u2019amministrativista Bruno Barel: \u201csi \u00e8 venuto cos\u00ec a formare un contesto normativo sovrannazionale che ha progressivamente ristretto e condizionato l\u2019area tradizionalmente propria della legislazione italiana, statale e regionale, dedicata all\u2019urbanistica e, nella sua declinazione pi\u00f9 recente, al governo dell\u2019uso del territorio.\u201d <strong><em>(18)<\/em><\/strong><\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">A nostro avviso, l\u2019allontanamento della pianificazione urbana dal modello costituzionale italiano arriva soprattutto dall\u2019applicazione di alcuni principi del diritto europeo. Nell\u2019urbanistica rileva in maniera preponderante il rapporto fra la propriet\u00e0 e gli atti amministrativi di pianificazione del territorio ed \u00e8 proprio su questo terreno che si stagliano due diverse concezioni di propriet\u00e0: l\u2019una espressa nell\u2019articolo 42 della Costituzione, l\u2019altra nei trattati europei. Nel testo costituzionale si sottolinea la \u201cfunzione sociale\u201d, si tutela l\u2019espropriazione per pubblica utilit\u00e0 e si prescrive che si intervenga per rendere la propriet\u00e0 \u201caccessibile a tutti\u201d. Nei trattati europei il riferimento alla propriet\u00e0 si incontra nell\u2019art. 17 della Carta di Nizza. Fin dalla rubrica, si esprime in maniera decisa la qualificazione della propriet\u00e0 come diritto. Inoltre, l\u2019espropriazione viene descritta <em>a contrario, <\/em>finendo per tutelare maggiormente il diritto all\u2019indennit\u00e0 (\u201cNessuna persona pu\u00f2 essere privata della propriet\u00e0 se non per causa di pubblico interesse, nei casi e nei modi previsti dalla legge e contro il pagamento in tempo utile di una giusta indennit\u00e0 per la perdita della stessa.\u201d). Non \u00e8 una considerazione scevra di conseguenze perch\u00e9 si sceglie di favorire la rendita urbana. In pi\u00f9, alla luce di una consolidata giurisprudenza della Corte di Giustizia UE, la dimensione economica \u00e8 fondamentale per la definizione del diritto di propriet\u00e0, arrivando a includerci il diritto all\u2019iniziativa economica. Cos\u00ec l\u2019utilit\u00e0 sociale perde d\u2019importanza, tant\u2019\u00e8 che il pubblico interesse citato dall\u2019articolo 17 si appiattisce sugli \u201cobiettivi d\u2019interesse generale perseguiti dalla Comunit\u00e0\u201d che corrispondono, in maniera preponderante, alla costruzione di un\u2019\u201deconomia sociale di mercato fortemente competitiva\u201d <strong><em>(19)<\/em><\/strong>.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">La diversa idea si concretizza in un pi\u00f9 limitato intervento amministrativo limitativo del diritto di propriet\u00e0. Lo afferma la Corte di Giustizia, laddove invoca il principio di proporzionalit\u00e0 relativamente alla propriet\u00e0: \u201cNe consegue che possono essere apportate restrizioni all&#8217;esercizio del diritto di propriet\u00e0, purch\u00e9 tali restrizioni rispondano effettivamente ad obiettivi di interesse generale perseguiti dalla Comunit\u00e0 e <u>non costituiscano, rispetto allo scopo perseguito, un intervento sproporzionato e inaccettabile che leda la sostanza stessa dei diritti cos\u00ec garantiti.<\/u>\u201d <strong><em>(20)<\/em><\/strong><\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">I vincoli che legano l\u2019operato del pubblico e, di fatto, relegano i Comuni e la PA a un attore marginale della pianificazione urbanistica arrivano non solo da una cultura politica liberale diffusa, dai vincoli economici derivanti da Maastricht ma anche da un diritto europeo limitativo dei poteri nazionali.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\"><strong>NOTE:<\/strong><\/p>\n<ol>\n<li style=\"text-align: justify;\"><em>venivano definiti i beni oggetto di esproprio \u201cindispensabili all&#8217;esecuzione dell&#8217;opera pubblica\u201d (art.22), l&#8217;indennit\u00e0 di esproprio da corrispondere al proprietario, che \u201cconsister\u00e0 nel giusto prezzo che a giudizio dei periti avrebbe avuto l&#8217;immobile in una libera contrattazione di compravendita\u201d (art.39). Venivano disciplinati i Piani regolatori edilizi, facoltativi per i comuni aventi una popolazione inferiore ai 10.000 abitanti, e i Piani di ampliamento, i quali, a differenza dei precedenti, si riferivano ad un territorio non ancora edificato e sul quale si prevedeva una futura attivit\u00e0 edilizia. L&#8217;approvazione di tali piani \u201cequivale ad una dichiarazione di pubblica utilit\u00e0, e potr\u00e0 dar luogo alle espropriazioni delle propriet\u00e0 nel medesimo comprese\u201d (art.92). L\u2019attuazione di entrambi i piani doveva avvenire entro 25 anni.<\/em><\/li>\n<li style=\"text-align: justify;\"><em>In generale la maggioranza delle amministrazioni locali prefer\u00ec ricorrere allo strumento del Regolamento Edilizio piuttosto che al Piano Regolatore, fondamentalmente per due motivi: 1) impreparazione tecnica delle amministrazioni, incapaci di affrontare progetti urbanistici di sistemazione ed ampliamento degli aggregati urbani; 2) particolare gravosit\u00e0 dell&#8217;onere finanziario al quale le amministrazioni comunali sarebbero state esposte nell&#8217;espropriare gli immobili da demolire, ricadenti nel piano.<\/em><\/li>\n<li style=\"text-align: justify;\"><em>All\u2019epoca della costruzione del quartiere Testaccio, si fond\u00f2 il principio di\u00a0rafforzare le cooperative edili romane, di cui una buona parte era formata proprio tra gli stessi lavoratori del quartiere, piuttosto che affidarsi a grandi imprese private che avevano dalla loro disposizione di cospicue somme di denaro. Si decise di affidare a quelle cooperative la costruzione dei luoghi dove avrebbero dovuto vivere. La scelta dell\u2019amministrazione socialista di affidarsi alle cooperative, intendeva\u00a0dimostrare la possibilit\u00e0 concreta di creare, anche a Roma, un tessuto produttivo alternativo alle imprese private. Politicamente questo era anche un messaggio in risposta ai disastrosi effetti economici e sociali dovuti alla massiccia speculazione edilizia che aveva caratterizzato le precedenti amministrazioni clericali (uno dei primi\u00a0argomenti di battaglia\u00a0del\u00a0Comitato per il Miglioramento Economico e Morale di Testaccio<a name=\"_ftnref5\"><\/a> era stato il\u00a0rifiuto categorico dell\u2019assistenzialismo della Chiesa, poich\u00e9\u00a0questo sistema obbligava il popolo ad una vita parassitaria di perenne dipendenza da essa). Questo criterio si dimostr\u00f2 talmente valido che, dopo il Testaccio, venne adottato per tutti i quartieri realizzati dall\u2019ICP. Il criterio equo e virtuoso sviluppato, consentiva una gestione del cantiere che ne velocizzava la costruzione, grazie alla frammentazione dei lotti ed alla\u00a0concessione in appalto a differenti cooperative artigianali, gestite e controllate dall\u2019ICP tramite l\u2019Unione Edilizia Nazionale e\u00a0il\u00a0Comitato Centrale Edilizio, la costruzione di un lotto, o di un intero quartiere, poteva procedere contestualmente da direzioni opposte. Questo modo di procedere dell\u2019ICP aiutava inoltre a ridurre il problema della disoccupazione, generando vasta manodopera. Tra l\u2019altro, il fatto che i costruttori risultassero anche i consumatori del prodotto finito, alzava notevolmente il livello qualitativo finale. <strong>L\u2019ICP fu smantellato 1926, dalla legge fascista \u201csui governariati\u201d<\/strong>.<\/em><\/li>\n<li style=\"text-align: justify;\"><em>Elemento cardine della disciplina urbanistica definita dalla<strong> 1150\/1942 \u00e8 il Piano Regolatore Generale (PRG) <\/strong>che considera la totalit\u00e0 del territorio comunale ed indica essenzialmente la rete delle principali vie di comunicazione stradali, ferroviarie e navigabili e dei relativi impianti, nonch\u00e9 la divisione in zone del territorio comunale con la precisazione delle aree destinate all\u2019espansione dell\u2019aggregato urbano e la determinazione dei parametri e dei caratteri da osservare in ciascuna zona (<strong>zonizzazione<\/strong>). Il piano deve inoltre localizzare le aree destinate a formare spazi di uso pubblico o sottoposte a speciale servit\u00f9 (<strong>localizzazione<\/strong>) e individuare i vincoli da osservare nelle zone a carattere storico, ambientale e paesistico. Il piano deve inoltre contenere le norme per l\u2019attuazione dello stesso. Le previsioni del PRG vengono attuate mediante piani particolareggiati e, in concreto, mediante i permessi di costruire (licenze), rilasciati generalmente in conformit\u00e0 a piani attuativi (piani di lottizzazione, piani di recupero, ecc.) di natura privata.<\/em><\/li>\n<li style=\"text-align: justify;\"><em>attraverso successive proroghe, molti Comuni hanno potuto beneficiare di quel regime particolare fino agli inizi degli anni Ottanta. <\/em><\/li>\n<li style=\"text-align: justify;\"><em>con prescrizioni a tempo indeterminato e nel cui ambito il Comune promuoveva l&#8217;esproprio di tutte le aree inedificate e delle aree gi\u00e0 utilizzate per costruzioni, se l&#8217;uso in atto \u00e8 sensibilmente difforme a quello del Piano Particolareggiato, per ricederle poi agli utilizzatori privati e pubblici a prezzi non speculativi. La proposta causer\u00e0 moltissime polemiche che porteranno all\u2019abbandono del progetto Sullo. <\/em><\/li>\n<li style=\"text-align: justify;\"><em>Il diritto di superficie \u00e8 abolito e sono esonerati dall&#8217;esproprio i progetti presentati prima del 12 dicembre 1963. Questa proposta di Legge cadde insieme al governo, e in tutta Italia verranno rilasciate in quel periodo valanghe di licenze edilizie. <\/em><\/li>\n<li style=\"text-align: justify;\"><em>Nel testo si approva la necessit\u00e0 di una ricognizione e classificazione preliminare dei centri storici con l\u2019individuazione delle zone da risanare e la necessit\u00e0 di considerare ci\u00f2 come premessa allo stesso sviluppo della citt\u00e0 moderna e che facciano parte dei Piani Regolatori Generali, o a seconda di come si chiamano, comunali, e come fase essenziale nella loro programmazione e attuazione.<\/em><\/li>\n<li style=\"text-align: justify;\"><em>Cerca di portare un minimo di ordine nell&#8217;attivit\u00e0 edilizia ed urbanistica, estendendo la formazione dei PRG e limitando fortemente l&#8217;attivit\u00e0 edilizia nei Comuni sprovvisti. <strong>L&#8217;innovazione fondamentale riguarda i cosiddetti &#8220;standard urbanistici&#8221;, cio\u00e8 la quantit\u00e0 minima di spazio che ogni Piano Regolatore deve inderogabilmente riservare all&#8217;uso pubblico e la distanza minima da osservarsi nell&#8217;edificazione ai lati delle strade, e la tutela dei centri storici<\/strong>. <\/em><\/li>\n<li style=\"text-align: justify;\"><em>Il campo di applicazione dell&#8217;esproprio \u00e8 molto vasto: riguarda l&#8217;acquisizione delle aree e degli immobili occorrenti alla realizzazione di edilizia sovvenzionata, delle aree comprese nei <strong>piani di 167<\/strong>, di quelle necessarie per la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria, nonch\u00e9 per il risanamento, anche conservativo, degli agglomerati urbani. L&#8217;indennit\u00e0 espropriativa non \u00e8 pi\u00f9 determinata in base al valore venale, ma secondo che le aree si trovino all&#8217;interno o all&#8217;esterno dei centri edificati, e viene commisurata al valore agricolo medio dei terreni, moltiplicata per coefficienti diversificati. <\/em><\/li>\n<li style=\"text-align: justify;\"><em>In seguito alla direttiva CEE per cui il <u>26 novembre 1984<\/u> la <u>Gazzetta Ufficiale pubblica il Decreto del Ministro dei Beni Culturali e Ambiental<\/u>i, inerente la \u201cDichiarazione di notevole interesse pubblico dei terreni costieri, dei laghi, dei fiumi, dei torrenti, dei corsi d&#8217;acqua, delle montagne, dei ghiacciai, dei circhi glaciali, parchi, riserve, boschi, foreste\u201d<\/em><\/li>\n<li style=\"text-align: justify;\"><em><u>La Perequazione Urbanistica <\/u><\/em><em>E\u2019 il sistema che determinerebbe l\u2019uniforme distribuzione dei valori e degli oneri della trasformazione urbanistica del territorio tra tutti i titolari dei fondi interessati. L\u2019intento iniziale era quello di ovviare a quelle che si presentavano come delle \u201ccriticit\u00e0\u201d della pianificazione tradizionale, in particolare per quanto riguarda la \u201czonizzazione\u201d. La critica era quella che il costo di espropriazione di alcune aree e la valorizzazione di altre, da un lato deprezzare e dall\u2019altro esaltare il valore di una propriet\u00e0, apparisse illogico e ingiusto, quando non addirittura arbitrario e contrastante con i principi di parit\u00e0 di trattamento. La zonizzazione, si diceva, non pu\u00f2 non condurre a intollerabili disparit\u00e0 quindi la perequazione si propone, mediante attribuzione di un indice edificatorio omogeneo per ogni area, di superare questa situazione. Il sistema per superare questa situazione viene identificato nei Diritti Edificatori. <\/em><em style=\"text-align: justify;\">Tutto ci\u00f2 non pu\u00f2 non originare significativi e preoccupanti interventi speculativi. Si pensi infatti al caso di un diritto edificatorio originato da una localizzazione periferica e che dunque avrebbe un prezzo non elevato, che venga successivamente &#8220;<strong>speso<\/strong>&#8221; in una localizzazione centrale o comunque di maggior pregio, \u00e8 evidente che chi acquista con questo scopo \u00e8 disposto a pagare il diritto edificatorio &#8220;<strong>periferico<\/strong>&#8221; ben al di sopra del suo valore, confidando di poterlo poi utilizzare a proprio vantaggio in un\u2019area centrale. In questo modo, non solo si realizzerebbe un plusvalore ingiustificato, una sorta di \u201c<strong>rendita differenziale<\/strong>\u201d in grado di dare vita a un meccanismo speculativo a vantaggio di pochi, ma sono evidenti le possibili &#8220;<strong>pressioni<\/strong>&#8221; nei confronti dell\u2019Amministrazione, affinch\u00e9 acconsenta ad &#8220;<strong>atterraggi<\/strong>&#8221; di diritti in volo da troppo tempo.<\/em><\/li>\n<li style=\"text-align: justify;\"><em><u>I Diritti Edificatori <\/u><\/em><em>sono gli strumenti per il cui tramite, una volta riconosciuti ai privati proprietari delle aree un pari diritto in astratto \u00e8 possibile che gli stessi vengano a concretarsi in un ambito spaziale anche differente rispetto a quello legato alla propriet\u00e0 del suolo. Una volta svincolato il diritto edificatorio dell\u2019area, risulta possibile la cessione all\u2019ente territoriale delle superfici funzionali a consentire la formazione dei servizi e delle zone di interesse pubblico senza che si vengano a creare espropriazioni. L\u2019attivit\u00e0 edificatoria potr\u00e0 cos\u00ec essere espletata dai singoli proprietari sulle superfici indicate dal Comune in sede di pianificazione del territorio. <\/em><em>La norma \u00e8 quella dell\u2019<strong> 5, comma 3\u00b0 del D.L. 70\/2011<\/strong>, <strong>c.d. Decreto Sviluppo<\/strong>, convertito nella <strong>legge 106 del 12 luglio 2011<\/strong>, che ha inserito all\u2019<strong>art. 2643, I comma del codice civile<\/strong>, il <strong>n. 2 bis<\/strong>, che prevede l\u2019obbligo di trascrizione per &#8220;i contratti che trasferiscono, costituiscono o modificano i diritti edificatori comunque denominati, previsti da normative statali o regionali, ovvero da strumenti di pianificazione territoriale&#8221;, allo scopo di &#8220;garantire certezza nella circolazione dei diritti edificatori&#8221;, la quale sarebbe stata scritta per tipizzare un nuovo schema contrattuale diffuso nella prassi, ovvero la<strong> \u201ccessione di cubatura<\/strong>&#8221; che la giurisprudenza di legittimit\u00e0 considerava contratto con effetti meramente obbligatori e dunque vincolante solo tra le Parti. In realt\u00e0, nulla poi viene detto con specifico riferimento alla cessione di cubatura, salva la previsione della sua trascrivibilit\u00e0, mentre la norma che come \u00e8 noto vive di &#8220;<strong>vita propria<\/strong>&#8220;, ha finito per innescare un dibattito e una serie di problematiche di grande rilievo. Lo scopo dichiarato del Legislatore era (ed \u00e8) quello di \u201c<strong>garantire certezza ai trasferimenti che hanno ad oggetto diritti edificatori\u201d. <\/strong><\/em><em>Questo significa: <\/em><em>che \u00e8 del tutto normale e usuale, per il Legislatore, che ci siano &#8220;<strong>diritti edificatori<\/strong>&#8221; e che questi &#8220;circolino&#8221;, indipendentemente dal suolo a cui inizialmente afferivano; <\/em><em>che questa circolazione viene vista come un fenomeno positivo, a cui si vuole garantire &#8220;certezza&#8221;. <\/em><em>che, in un solo colpo, &#8220;sdogana&#8221; (e legittima) molti degli istituti innovativi come la <u>perequazione<\/u>, la <u>compensazione<\/u> e la <u>premialit\u00e0<\/u> che si fondano sulla costituzione, modificazione e trasferimento dei diritti edificatori e ci\u00f2 fa non solo riferimento alla normativa nazionale, ma anche alla normativa regionale e perfino agli strumenti di pianificazione territoriale. Nell\u2019Ordinamento giuridico fa dunque ingresso a pieno titolo e trova specifica legittimazione il \u201c<strong>diritto edificatorio<\/strong>\u201d, che \u201cesprime in termini quantitativi, volumetrici o di superficie, la capacit\u00e0 edificatoria, ovvero la misura della trasformazione realizzabile e che ha la caratteristica di nascere per effetto della scissione tra la titolarit\u00e0 del fondo e l\u2019esercizio dello jus aedificandi, (tradizionalmente afferente al fondo medesimo)\u201d.Il diritto edificatorio, infatti, ha la peculiarit\u00e0 di essere <strong>sganciato dalla titolarit\u00e0 di un\u2019area e di circolare indipendentemente da questa, potendo essere utilizzato anche tra comparti o aree discontinue e distanti tra loro. <\/strong>Va sottolineata la indubbia differenza con la preesistente fattispecie della \u201c<strong>cessione di cubatura<\/strong>\u201d, anche detta \u201c<strong>asservimento di terreno a scopi edificatori<\/strong>\u201d, che poteva realizzarsi solo tra fondi finitimi o contigui, o comunque previamente individuati ed aventi la <strong>medesima destinazione urbanistica<\/strong>. Con la cessione, infatti, il proprietario di un\u2019area edificabile cede tutta o una quota della cubatura potenziale realizzabile sul proprio terreno a favore di un altro proprietario di un\u2019area limitrofa anch\u2019essa edificabile consentendo a quest\u2019ultimo di realizzare (con la richiesta di apposito titolo abilitativo) una cubatura maggiore rispetto a quella cui avrebbe avuto diritto. E\u2019 chiaro che tale pratica si caratterizzava per la sua portata limitata, essendo volto alla realizzazione di un determinato intervento in un determinato sito e per la <u>scarsa o marginale incisivit\u00e0 sull\u2019assetto urbanistico complessivo<\/u>. La caratteristica dei <strong>nuovi diritti edificatori<\/strong> \u00e8 invece quella di \u201cprescindere dalla contiguit\u00e0 delle aree cui afferiscono e non prevedere la necessit\u00e0 di compresenza tra un\u2019area cedente e un\u2019area cessionaria previamente individuate\u201d. La differenza \u00e8 sostanziale, in quanto \u00e8 evidente che questo nuovo istituto consente la circolazione di un diritto di edificare per vie semplificate, scisso da un fondo, ma anche da una zona di riferimento previamente individuata. Vi sono tre tipi di diritti edificatori: <\/em><strong><em>diritti edificatori perequativi<\/em><\/strong><em> &#8211; nascono con il Piano e non \u00e8 pi\u00f9 vincolata a specifici ambiti ma viene estesa all\u2019intero tessuto urbano e le aree di decollo e di atterraggio del diritto edificatorio non sono specificamente e previamente individuate. Tra perequazione urbanistica tradizionalmente intesa e perequazione attuata mediante la circolazione dei diritti edificatori la differenza \u00e8 dunque significativa: se il fulcro della perequazione tradizionale \u00e8 ravvisabile nel collegamento tra aree di decollo e aree di atterraggio all\u2019 interno di un comparto urbanistico, la seconda, cio\u00e8 attuata mediante la circolazione del diritto edificatorio, si limita a disciplinare il decollo e la possibile circolazione della volumetria edificabile, indipendentemente dall\u2019esistenza di un comparto e di un\u2019area di atterraggio previamente identificata. Sono evidenti le perplessit\u00e0 che una tale fattispecie pu\u00f2 suscitare. <\/em><strong><em>diritti edificatori Compensativi<\/em><\/strong><em> &#8211; originano con la cessione di un\u2019area da parte del proprietario, generalmente per la realizzazione di un\u2019opera pubblica ed in alternativa all\u2019 espropriazione ed al riconoscimento del\u2019 indennit\u00e0 di esproprio. Al proprietario che spontaneamente cede la propria area si attribuiscono aree edificabili o, per l\u2019appunto, diritti edificatori, cio\u00e8 volumetrie realizzabili successivamente e altrove, secondo un modello gi\u00e0 prefigurato dalla stessa Corte Costituzionale, nella nota sentenza <strong> 179\/1999<\/strong>; <\/em><strong><em>diritti edificatori Premiali<\/em><\/strong><em> &#8211; nascono con la realizzazione dell\u2019intervento urbanistico e costituiscono una sorta di scambio tra Amministrazione e privati, a fronte di alcune prestazioni eseguite, quali ad esempio il raggiungimento di certi requisiti prestazionali sotto il profilo energetico, sismico o a fronte della eliminazione di opere incongrue<\/em>.<\/li>\n<li style=\"text-align: justify;\"><em>Quest\u2019ultima impostazione viene accelerata da un <u>pronunciamento della Corte Costituzionale nel maggio del 1999<\/u>, che, annullando alcuni articoli della vecchia legge del 42 e l\u2019art. 2 della legge 1187\/68, prevede che \u201cil parlamento definisca le misure di indennit\u00e0 non irrisorie anche per la sola reiterazione dei vincoli preordinati all\u2019esproprio\u201d.<\/em><\/li>\n<li style=\"text-align: justify;\"><em>Nel testo si evidenzia la \u201cnecessit\u00e0 di politiche pubbliche per una tutela attiva delle funzioni naturali svolte dal suolo, che sono la base per la strategia tematica per la protezione del suolo adottata dall\u2019Unione Europea nel 2006. Propone misure destinate a proteggere il suolo e a preservare le sue capacit\u00e0 di svolgere le sue funzioni ecologiche, economiche, sociali e culturali e prospetta l\u2019istituzione di un quadro normativo volto ad un uso dei suoli in modo SOSTENIBILE, integrazione della protezione del suolo nelle politiche nazionali e dell\u2019Unione Europea e il rafforzamento delle conoscenze volte a una pi\u00f9 sensibilizzazione del pubblico\u201d.<\/em><\/li>\n<li style=\"text-align: justify;\"><em>La &#8220;funzione sociale&#8221; dell\u2019<strong> 42<\/strong>, sarebbe espressione di pi\u00f9 principi non solo, in senso lato, quello solidaristico <strong>(art. <\/strong><\/em><a href=\"https:\/\/www.brocardi.it\/costituzione\/principi-fondamentali\/art2.html\"><strong>2<\/strong><\/a><strong><em> Cost.)<\/em><\/strong><em> ma anche quello lavoristico <strong>(art. <\/strong><\/em><a href=\"https:\/\/www.brocardi.it\/costituzione\/principi-fondamentali\/art4.html\"><strong>4<\/strong><\/a><strong><em> Cost.)<\/em><\/strong><em> e di tutela del <strong>patrimonio storico ed artistico di cui all&#8217;art. <\/strong><\/em><a href=\"https:\/\/www.brocardi.it\/costituzione\/principi-fondamentali\/art9.html\"><strong>9<\/strong><\/a><strong><em> Cost<\/em><\/strong><em>.. ci\u00f2 significa che limitazioni al diritto di propriet\u00e0 possono fondarsi su esigenze diverse (un esempio ne \u00e8 il <strong>d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42<\/strong>, c.d. <strong>Codice dei beni culturali e del paesaggio<\/strong>). Di fatto, si ritiene oggi che non si possa parlare &#8220;della propriet\u00e0&#8221; bens\u00ec &#8220;delle propriet\u00e0&#8221; atteso che ne esistono diverse tipologie, accomunate solo dalla disciplina codicistica di base <strong>(art. <\/strong><\/em><a href=\"https:\/\/www.brocardi.it\/codice-civile\/libro-terzo\/titolo-i\/capo-i\/art810.html\"><strong>810<\/strong><\/a><strong><em> ss. c.c<\/em><\/strong><em>.<strong>)<\/strong>. L\u2019importanza della frase \u201callo scopo di assicurarne la \u2018funzione sociale\u2019 e di renderla accessibile a tutti\u201d, si coglie se si considera che l&#8217;accessibilit\u00e0 a tutti della propriet\u00e0 privata rappresenta una delle modalit\u00e0 con le quali si realizza il principio cardine di eguaglianza <strong>(art. <\/strong><\/em><a href=\"https:\/\/www.brocardi.it\/costituzione\/principi-fondamentali\/art4.html\"><strong>3<\/strong><\/a><strong><em> Cost.)<\/em><\/strong><em>. A conferma di essa, inoltre, si noti come il costituente abbia previsto dei <u>limiti all&#8217;estensione della propriet\u00e0 terriera<\/u> <strong>(art. <\/strong><\/em><a href=\"https:\/\/www.brocardi.it\/costituzione\/parte-i\/titolo-iii\/art44.html\"><strong>44<\/strong><\/a><strong><em> Cost.),<\/em><\/strong><em> nonch\u00e9 forme di tutela del risparmio teso a conseguire questo tipo di diritto <strong>(art. <\/strong><\/em><a href=\"https:\/\/www.brocardi.it\/costituzione\/parte-i\/titolo-iii\/art47.html\"><strong>47<\/strong><\/a><strong><em> Cost.).<\/em><\/strong><em> A livello di legge ordinaria si considerino, ad esempio, le normative che introducono misure di favore (come mutui agevolati) per l&#8217;acquisto della prima casa.<\/em><\/li>\n<li style=\"text-align: justify;\"><em>Le maggiori problematiche dell\u2019esproprio riguardano l&#8217;occupazione <strong>appropriativa<\/strong> (con la quale la Pubblica Amministrazione prima occupa un fondo e poi, realizzatavi un&#8217;opera di pubblica utilit\u00e0 non removibile, ne acquista la propriet\u00e0 a titolo originario) e l&#8217;occupazione <strong>usurpativa<\/strong> (che si verifica quando, per varie cause, l&#8217;acquisizione \u00e8 illegittima sin dall&#8217;inizio e non viene sanata). Mentre si \u00e8 sempre ritenuto che la prima fosse legittima e la seconda non lo fosse, in seguito ad un contenzioso sviluppatosi davanti la <strong>Corte Europea dei Diritti dell&#8217;Uomo<\/strong> si \u00e8 affermato che entrambe queste forme di espropriazione non sono ammesse in quanto violano il principio di legalit\u00e0 di cui <strong>all&#8217;art. 1 del Protocollo alla CEDU<\/strong>. <\/em><em style=\"text-align: justify;\">In ordine all&#8217;<strong>indennizzo<\/strong> sempre con il D.P.R. 327\/2001 \u00e8 giunto ad integrare i requisiti di &#8220;seriet\u00e0, congruit\u00e0 ed adeguatezza&#8221; pi\u00f9 volte richiamati dalla Corte Costituzionale, atteso che in passato si sostanziava in somme, di fatto, irrisorie.<\/em><\/li>\n<li style=\"text-align: justify;\"><em>Bruno Barel, Scritti in onore di Luigi Manzi<\/em><\/li>\n<li style=\"text-align: justify;\"><em style=\"text-align: justify;\">3, TUE<\/em><\/li>\n<li style=\"text-align: justify;\"><em>Sentenza 10\/12\/2002, causa C-491\/01, CGUE<\/em><\/li>\n<\/ol>\n<p style=\"text-align: justify;\"><em>\u00a0<\/em><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>di Rosa Spadafora Nel periodo successivo all&#8217;unificazione nazionale, lo stato emana leggi atte ad unire culturalmente e amministrativamente il paese: si vuole in questo modo affermare la presenza dell&#8217;apparato pubblico nel territorio. Vengono realizzate cos\u00ec tutta una serie di strutture e servizi pubblici, come caserme, sedi dell&#8217;amministrazione pubblica, acquedotti e ferrovie. Di seguito sintetizziamo le normative, emesse o solo proposte, e i momenti pi\u00f9 significativi dall\u2019unificazione nazionale. 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