Affrontare la carenza di infrastrutture in Europa: vincoli di spesa e capacità di pianificazione
di Rododak
La necessità di investire di più nelle infrastrutture europee è stata ampiamente discussa nel contesto del quadro finanziario pluriennale dell’UE 2020. E giustamente: la crescita economica a lungo termine dell’UE e dell’economia globale dipende in modo critico dalla disponibilità di un’infrastruttura adeguata e all’avanguardia (UE 2018). Un ampio corpus di letteratura ha sottolineato l’importanza delle infrastrutture per l’aumento della produttività (Berg et al., Calderon e Serven 2014) e per rendere la crescita economica più inclusiva e sostenibile (Woetzel et al. 2016, UN 2016).
Gli investimenti in infrastrutture nell’UE sono oggi pari all’1,8% del PIL, secondo il rapporto sugli investimenti della BEI 2018. Questo significa che il livello è inferiore del 20% rispetto al periodo precedente alla crisi, benché negli ultimi anni il calo degli investimenti infrastrutturali sembri essersi stabilizzato. La diminuzione è stata più pronunciata nel settore dei trasporti (BEI 2017).
Figura 1 Investimenti in infrastrutture per settore e fonte, 2005-2016
Per settore:
Per fonte:
Fonte: Stime BEI basate su dati Eurostat, Projectware, EPEC. Nota: Basato sulla banca dati della BEI sulle infrastrutture. Mancano i dati per Belgio, Croazia, Lituania, Polonia, Romania, e Regno Uniti. Le cifre del 2016 sono provvsorie. PPP: partenariato pubblico-privato.
Se questo calo degli investimenti nelle infrastrutture sia auspicabile o se piuttosto rifletta una carenza preoccupante, è al centro di un acceso dibattito. Una carenza di investimenti infrastrutturali è generalmente definita come la differenza tra le esigenze di investimento in infrastrutture, o quanto i paesi dovrebbero spendere per infrastrutture, e gli investimenti infrastrutturali effettivamente realizzati. Secondo alcuni il declino degli investimenti per infrastrutture riflette un sano effetto di saturazione: le principali infrastrutture di trasporto, comunicazione e sociali nell’UE sono già presenti. Tuttavia, questa prospettiva rischia di ignorare la necessità di sostituire le infrastrutture obsolete, di completare le connessioni su larga scala da tempo attese e di mantenersi al passo con i progressi tecnologici.
Diversi documenti hanno tentato di stimare le esigenze di investimento in infrastrutture e di identificare le lacune sostanziali.
Per il mondo nel suo insieme, le esigenze di investimento in infrastrutture stimate vanno dal 3,9% al 9,7% del PIL annuo (OCSE 2017, Bhattacharya et al., 2016 Woetzel et al., GCEC 2014). Il fabbisogno annuale di investimenti in infrastrutture in Europa è stimato al 4,7% del PIL per energia, trasporti, acqua, servizi igienici e telecomunicazioni (BEI 2016). Le metodologie alla base di questi risultati variano in modo sostanziale e spesso dipendono da ipotesi diverse sulla crescita potenziale del PIL e sull’elasticità della spesa per la crescita delle infrastrutture (OCSE 2017a).
I Comuni in Europa segnalano notevoli carenze infrastrutturali
Per contribuire alla discussione sulle esigenze di investimento in infrastrutture in Europa e aggiungere una nuova prospettiva, la BEI nel 2017 ha condotto un’indagine rappresentativa su 555 Comuni. La motivazione chiave per condurre questa inchiesta è stata che i Comuni dovrebbero essere in una posizione privilegiata per valutare le esigenze di investimento infrastrutturale, nonché le carenze e gli impedimenti nella loro giurisdizione.
Secondo l’indagine sui Comuni della BEI, un terzo dei Comuni ha riferito di investimenti nelle infrastrutture insufficienti negli ultimi anni (figura 2). È importante notare che ciò si riferisce agli investimenti per infrastrutture in generale e non solo alla parte dell’infrastruttura di cui i Comuni sono responsabili. I Comuni in particolare percepiscono spesso carenze di infrastrutture nel trasporto urbano, nelle telecomunicazioni e nell’edilizia sociale.
Figura 2 Percezione di insufficienza nelle infrastrutture
Domanda: per ciascuno dei seguenti casi, diresti che, nel complesso, gli investimenti passati nella tua municipalità hanno assicurato la giusta quantità di infrastrutture o hanno portato a infrastrutture insufficienti o eccessive? Fonte : indagine sui Comuni della BEI 2017.
Scarsi investimenti in infrastrutture rischiano di minare la convergenza e la competitività
I Comuni svantaggiati segnalano in modo più che proporzionale le carenze in infrastrutture. Questo squilibrio nelle carenze di investimenti infrastrutturali pesa sul processo di convergenza in Europa. I dati macroscopici supportano il fenomeno, mostrando che il declino degli investimenti in infrastrutture è particolarmente pronunciato nei paesi con la minore qualità dell’infrastruttura di partenza (BEI 2017).
L’aggiornamento delle infrastrutture europee è anche la chiave per preservare la competitività in Europa. Collegando la qualità delle infrastrutture locali nei settori dei trasporti e delle telecomunicazioni alle attività di investimento delle imprese, emerge un modello chiaro: scarse infrastrutture locali ostacolano la capacità delle imprese di rispondere alle opportunità di crescita globale e di tenere il passo con la concorrenza (BEI 2017, Revoltella et al. 2016).
I vincoli fiscali frenano gli investimenti del governo nelle infrastrutture
Cosa c’è dietro al declino degli investimenti per infrastrutture in Europa? La figura 1 mostra che gli investimenti pubblici in infrastrutture sono diminuiti in modo particolarmente marcato. Al cuore di questo declino c’è uno spostamento della spesa pubblica dagli investimenti fissi lordi verso la spesa corrente. Mentre in alcuni paesi i governi hanno recentemente presentato piani per invertire questa tendenza, in altri le prospettive di bilancio suggeriscono una continuazione di questo orientamento negativo.
In linea con questo risultato, quando viene chiesto quali siano i principali ostacoli per gli investimenti in infrastrutture, il 70% dei Comuni segnala vincoli fiscali (di budget e/o di tetti al debito, vedi figura 3). Tra i Comuni che segnalano lacune infrastrutturali, il 75% considera i vincoli fiscali come un grosso ostacolo. Anche la lunghezza dei processi regolatori necessari per approvare un progetto è menzionata da quasi il 50% dei Comuni come un ostacolo importante.
Figura 3 Ostacoli agli investimenti in infrastrutture segnalati dai Comuni
Domanda: fino a che punto uno dei seguenti elementi è un ostacolo all’attuazione delle attività di investimento in infrastrutture? È un ostacolo maggiore, un ostacolo minore o non è un ostacolo? (1) Saldo tra entrate e spese operative; (2) Limite sull’ammontare del debito consentito al Comune; (3) Accesso ai finanziamenti esterni (esclusi i finanziamenti da altri organismi governativi); (4) Capacità tecnica di pianificare e attuare progetti infrastrutturali; (5) Coordinamento tra le priorità politiche regionali e nazionali (anche tra i Comuni); (6) Lunghezza del processo di regolamentazione per approvare un progetto; (7) Stabilità politica e normativa. Fonte : indagine municipale della BEI.
…ma un’efficace pianificazione ed esecuzione del progetto è la chiave per rilanciare l’investimento in infrastrutture
L’allentamento dei vincoli fiscali richiede tuttavia meccanismi che garantiscano investimenti maggiori nei progetti con il massimo impatto sociale, economico e ambientale.
L’Indagine sui Comuni della BEI suggerisce che potrebbero ancora esserci margini di miglioramento in questo senso: a prima vista, i Comuni sembrano essere consapevoli delle complessità associate a un’allocazione efficiente delle risorse. Oltre l’80% afferma di avere una strategia di sviluppo urbano. Tuttavia, non tutti tengono concretamente in considerazione queste strategie quando si tratta di pianificare l’infrastruttura reale. Di tutti i Comuni che hanno una strategia di sviluppo urbano, solo il 72% consulta questo documento nel processo di pianificazione dei progetti infrastrutturali.
L’analisi dell’importanza che i Comuni attribuiscono alle valutazioni preventive dei progetti infrastrutturali rivela un quadro simile. Del circa 60% dei Comuni che svolgono un qualche tipo di valutazione preventiva, solo due terzi circa lo considerano un fattore critico o importante. Di conseguenza, meno del 40% dei Comuni inclusi nell’inchiesta valuta la qualità dei progetti infrastrutturali prima dell’implementazione e considera queste informazioni importanti nel processo decisionale.
Figura 4 Importanza delle valutazioni preventive dei progetti infrastrutturali
Domanda: quanto ritieni importanti i risultati delle valutazioni indipendenti al momento di decidere se procedere o meno a un progetto? Fonte: inchiesta sui Comuni della BEI.
Anche quando si tratta di coordinare le attività di investimento in infrastrutture con altri organismi, c’è spazio per miglioramenti. Solo il 45% dei Comuni afferma di coordinare le proprie attività di investimento in infrastrutture con la Regione in cui si trovano; e solo il 37% si coordina con i Comuni limitrofi.
Sono quindi necessari maggiori sforzi per rafforzare il coordinamento e la pianificazione e l’attuazione di progetti infrastrutturali a livello UE, nazionale e subnazionale per garantire un uso efficace dei fondi pubblici.
Rendere gli investimenti in infrastrutture più attraenti per gli investitori istituzionali
La combinazione di notevoli carenze infrastrutturali e vincoli fiscali potrebbe richiedere un maggiore coinvolgimento degli investitori privati nel finanziamento delle infrastrutture.
Gli investimenti in infrastrutture hanno molte caratteristiche che dovrebbero interessare gli investitori istituzionali. Hanno una lunga durata, facilitano la corrispondenza delle passività a lungo termine con i flussi di cassa e offrono opportunità per la diversificazione del portafoglio grazie alla bassa correlazione dei rendimenti con quella di altre attività (OCSE 2011). Tuttavia, l’investimento medio in infrastrutture da parte di questi investitori, sotto forma di azioni e debito non quotato, rappresenta solo l’1,1% del totale delle attività in gestione (OCSE 2016).
Il coinvolgimento limitato degli investitori privati può in parte essere spiegato da questioni pratiche. Ad esempio, i bassi rendimenti hanno frenato gli investimenti del settore aziendale (Grayburn e Haug 2015). A differenza degli Stati Uniti, sembra che le autorità di regolamentazione in Europa non abbiano tenuto sufficientemente conto dell’aumento dei costi legati all’assicurazione contro il rischio azionario, che avrebbe dovuto aumentare i rendimenti consentiti. Inoltre, i fondi pensione e gli assicuratori non sono incentivati a investire in infrastrutture a causa della mancanza di dati, di alcuni regolamenti sulla solvibilità e sui finanziamenti e di competenze limitate in materia di gestione degli investimenti e dei rischi (Della Croce e Yermo 2013, OCSE 2017b).
È anche probabile che un chiaro sistema di pianificazione e definizione delle priorità nel campo dei progetti infrastrutturali possa incidere anche sulla disponibilità dei potenziali investitori privati a impegnarsi in progetti infrastrutturali tramite PPP (partenariato pubblico privato, ndt) o progetti di infrastrutture aziendali.
Conclusioni
Sebbene vi siano pochi dubbi sulla necessità di maggiori investimenti nelle infrastrutture dell’UE, è altrettanto importante che la pianificazione e l’attuazione dei progetti di infrastruttura siano rafforzate a livello dell’UE, nazionale e subnazionale. L’uso efficace dei fondi pubblici deve essere garantito da solide procedure di coordinamento, pianificazione e implementazione. Questa è anche la chiave per attrarre investitori privati. Proprio come i contribuenti, gli investitori privati vogliono essere sicuri che i progetti in cui investono siano solidi e ben eseguiti.
Nel 2017, la BEI ha fornito 18 miliardi di euro per sostenere progetti infrastrutturali per 55,5 miliardi di euro, attirando investitori sia pubblici sia privati. Il Centro di competenza del partenariato pubblico-privato europeo e il polo consultivo europeo per gli investimenti sono due iniziative che hanno contribuito a migliorare la capacità tecnica di molti di questi progetti e, insieme ai finanziamenti della BEI, li hanno resi redditizi.
Bibliografia
Berg, A, E F Buffie and A Cashin (2012), “Public investment, growth, and debt sustainability: Putting together the pieces”, International Monetary Fund, Working Paper WP/12/144.
Bhattacharya, A, J P Meltzer, J Oppenheim, Z Qureshi and N Stern (2016), “Delivering on sustainable infrastructure for better development and better climate”, Brookings Institution, Washington, DC.
Calderon, C and L Serven (2014), “Infrastructure, growth and inequality: An overview”, World Bank, Policy research working paper n. 7034.
Della Croce, R and J Yermo (2013), “Institutional investors and infrastructure financing”, OECD, Working Papers on Finance, Insurance and Private Pensions no 36.
EIB (2016), Restoring EU Competitiveness, 2016 updated version, European Investment Bank, Luxembourg.
EIB (2017), EIB Investment Report 2017/2018: From recovery to sustainable growth, European Investment Bank, Luxembourg.
EU (2018), “A new, modern Multiannual Financial Framework for a European Union that delivers efficiently on its priorities post-2020”, COM(2018) 98 final, Brussels.
GCEC (2014), Better growth, better climate, Global Commission on the Economy and Climate, Washington, DC and London.
Grayburn and Haug (2015), “European regulators’ WACC decisions risk undermining investment decisions” in Insight in Economics 41, NERA Economic Consulting.
OECD (2011), “Pension funds investment in infrastructure: A survey”, International Futures Programme Paris, OECD Publishing.
OECD (2016), Annual survey of large pension funds and public pension reserve funds 2015, OECD Publishing.
OECD (2017a), Investing in climate, investing in growth, OECD Publishing.
OECD (2017b), Breaking silos: Actions to develop infrastructure as an asset class and address the information gap – An agenda for G20, OECD Publishing.
Revoltella, D, P-B Brutscher, A Tsiotras and C Weiss (2016), “Linking local businesses with global growth opportunities: The role of infrastructure”, Oxford Review of Economic Policy 32(3,1): 410–430.
UN (2016), “Industry, innovation and infrastructure: Why it matters? United Nations Sustainable Development Goals: 17 Goals to Transform our World”, United Nations.
Woetzel, J, N Garemo, J Mischke, M Hjerpe and R Palter (2016), Bridging Global Infrastructure Gaps, McKinsey & Company.
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