Una strategia energetica per l’Italia (documento approvato dall’Assemblea nazionale del FSI – 27 maggio 2018)

UNA STRATEGIA ENERGETICA PER L’ITALIA

A fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale.

Articolo 43 della Costituzione della Repubblica Italiana

INTRODUZIONE

L’energia è vita, e il benessere di un popolo è strettamente legato alla disponibilità di energia. L’energia rappresenta per il sistema produttivo visto dal punto di vista “fisico” ciò che la moneta costituisce in relazione alla visione economica. Consci di questo, i padri costituenti citarono espressamente nell’art. 43 le imprese legate alle fonti di energia fra quelle trasferibili sotto il controllo pubblico per ragioni di utilità generale. Come descritto nella prima parte di questo documento, ciò effettivamente avvenne durante il trentennio glorioso, ma a partire dagli anni ’90, sotto la spinta liberalizzatrice della UE, si ebbe un brusco cambiamento di rotta. Nella seconda parte si racconterà appunto dell’inversione di tendenza legata all’avvento del liberalismo, con particolare riguardo alle conseguenze dell’adesione all’Unione Europea. Nella terza parte sono invece tratteggiate delle proposte di strategia energetica per riportare il settore sotto il controllo pubblico, tenendo conto dei progressi tecnologici avvenuti nel frattempo, ritornando così, in ossequio ai principi costituzionali, alla promozione dell’utilità generale piuttosto che dell’interesse particolare.

PARTE PRIMA: STORIA RECENTE

L’ENI: idrocarburi per il boom economico

La figura di Enrico Mattei costituisce un fulgido esempio di sovranismo ante litteram, nel suo aver dedicato la vita a fornire all’Italia gli strumenti per risorgere dal disastro della guerra, lavorando indefessamente per il bene della patria e non per il proprio tornaconto, fino a pagare con la vita il proprio impegno, e al contempo ripudiando ogni forma di colonialismo. Povero di nascita, assurto con le sue sole forze al ruolo di imprenditore nel settore della chimica, a seguito del suo ruolo di spicco durante la Resistenza gli venne assegnato nel 1945 il compito di liquidare l’AGIP, vista come un’emanazione del passato regime. Egli però ebbe la luminosa intuizione che il petrolio, e gli idrocarburi in generale, costituivano il nutrimento essenziale per un’economia industriale avanzata, e che l’affrancamento dell’Italia dalla sudditanza ai paesi vincitori della guerra avrebbe richiesto di non sottostare all’oligopolio delle grandi compagnie fornitrici (statunitensi, britanniche e olandesi), ma di approvvigionarsi direttamente dai paesi produttori. Per ottenere questo risultato, contravvenne al suo mandato, usando le proprie entrature politiche per mantenere in vita l’AGIP e trasformarla in una grande compagnia petrolifera statale all’avanguardia dal punto di vista tecnologico, l’Ente Nazionale Idrocarburi (ENI).

Lottando con mezzi anche non ortodossi contro le resistenze opposte dalla politica (spesso eterodiretta), Mattei utilizzò l’ENI come strumento per garantire all’Italia forniture di petrolio al di fuori del ferreo controllo delle grandi compagnie straniere, oltre che per promuovere l’utilizzo del gas naturale come fonte energetica alternativa. Le accuse che gli vennero mosse di aver costruito una sorta di impero personale immune alle indicazioni della politica non sono del tutto infondate, ma va sempre ricordato che egli non fece questo per averne vantaggi personali, ma solo per il bene del Paese, nel cui riscatto economico egli forse vedeva riprodotta la propria storia personale.

Pragmatico, ma anche integro moralmente, Mattei si fece portatore di un modo diverso di intendere il rapporto con i paesi produttori, non imperniato sul nazionalismo colonialista praticato dalla Sette Sorelle (come egli chiamò le grandi compagnie oligopoliste) spalleggiate dai propri governi, ma su un approccio autenticamente sovranista, in cui venivano fornite ai venditori non solo condizioni economiche più vantaggiose, ma anche la partecipazione diretta alle politiche di gestione della produzione e dello sviluppo delle proprie risorse. Non può sorprendere che questo approccio, nonché il fatto che l’ENI iniziò a stipulare contratti anche con i paesi al di là della cortina di ferro, gli attirarono pesanti inimicizie, e se non esiste la certezza che la sua morte, avvenuta a causa della caduta del suo aereo nel 1962, sia stata dovuta ad un attentato, si tratta di un’ipotesi più che plausibile.

La nazionalizzazione dell’energia elettrica

La legge istitutiva dell’ENEL, approvata il 27 novembre 1962 dopo un lungo e serrato dibattito, rappresenta un momento di grande importanza, non solo nella politica energetica del paese, ma anche più in generale nella storia politica italiana, in quanto essa è legata alla nascita dell’esperienza politica del centrosinistra, punto d’incontro faticosamente raggiunto da Democrazia Cristiana e Partito Socialista Italiano. Il provvedimento, che nazionalizzò la produzione, importazione, esportazione, trasporto, trasformazione, distribuzione e vendita di elettricità, portò nelle mani dello Stato l’intero settore elettrico attraverso l’istituzione di un Ente Nazionale preposto a tutte queste funzioni. L’ENEL si trovò ad assorbire l’attività di quasi 1300 aziende elettriche, con l’esclusione degli autoproduttori e delle municipalizzate.

Il provvedimento di nazionalizzazione ricalca analoghe azioni compiute in Francia e Gran Bretagna subito dopo la fine della guerra. Esso ha l’obiettivo, in un periodo di forte crescita di produzione e consumo di elettricità (che durerà fino alle crisi petrolifere degli anni ‘70) di erogare l’energia non secondo la logica del profitto, che potrebbe non coincidere con gli interessi del Paese, bensì secondo una logica di programmazione e di sviluppo, sulla base del concetto di energia come servizio pubblico.

Le reti che vengono via via acquisite sono frazionate e disomogenee. Grazie alla presenza di un unico attore può essere avviato un grande progetto di riordino, ammodernamento e sviluppo della rete di distribuzione, e si iniziano a realizzare i collegamenti elettrici con le isole e le dorsali a 380 kV che dovranno trasportare l’energia lungo tutta la penisola e connetterla con l’estero. Tra le prime unità operative costituite dall’ENEL è da segnalare il Centro Nazionale di Dispacciamento di Roma, che ha il compito di gestire gli impianti di produzione, la rete di trasmissione e l’interconnessione con l’estero: in pratica, il “cervello” dell’intero sistema elettrico italiano.

La creazione dell’ENEL pose le basi per un’efficiente e capillare distribuzione dell’elettricità all’intero territorio nazionale, indispensabile per la crescita economica e la modernizzazione del Paese, portando l’accesso all’energia elettrica a 1.700.000 italiani che ne erano privi e compensando le forti differenze tra nord e sud. La realizzazione di tale rete capillare, e la contestuale unificazione tariffaria, furono fattori determinanti per la nascita del tessuto di piccole e medie imprese che costituisce la struttura portante della nostra economia. Inoltre, la nascita dell’ENEL contribuì a valorizzare il notevole patrimonio di capacità progettuali e competenze tecniche che l’Italia contava da tempo nell’industria elettrica (vanno qui anche ricordate le pionieristiche realizzazioni italiane di inizio ‘900 nei campi della generazione idroelettrica e della geotermia).

Il nucleare italiano: una mani pulite ante litteram

Strettamente intrecciata con la nazionalizzazione del settore elettrico è la vicenda del nucleare italiano, in cui la genialità e l’intraprendenza nostrane si trovarono a scontrarsi con interessi più grandi, in analogia a quanto avvenne all’ENI di Mattei. Va qui precisato che questo breve resoconto non vuole assumere una posizione sulla delicata questione dell’utilizzo del nucleare a scopi civili, la cui problematicità iniziò ad emergere negli anni ‘70, ma va contestualizzato in quella che era la visione negli anni ‘50 e ‘60, in cui si era unanimemente convinti che l’energia nucleare costituisse la fonte di energia, tanto economica che non sarebbe valsa la pena di contabilizzarla, che avrebbe portato l’umanità verso un radioso futuro di energia illimitata.

La grande tradizione della fisica nucleare italiana ha origine nel lavoro del gruppo romano di via Panisperna guidato da Enrico Fermi, che gettò le fondamenta della fisica atomica applicata, realizzando nel 1934 la prima reazione di fissione nucleare nei giardini dell’università. Questo eccezionale gruppo di cervelli alla fine degli anni ’30 era ormai dissolto sotto l’effetto di un crescente isolamento politico e delle leggi razziali: Enrico Fermi costruì il primo reattore nucleare (la “pila di Fermi”) a Chicago, dove era fuggito dopo aver conseguito il premio Nobel. Tuttavia, l’attività degli anni ‘30 lasciò comunque una duratura eredità. Sotto la spinta di Edoardo Amaldi, uno dei pochi ad essere rimasto in Italia, dopo la fine della guerra iniziò un lavoro di ricostruzione e di sviluppo della fisica italiana, che portò anche al rilancio della fisica atomica per scopi applicativi.

A questo scopo venne fondato nel 1946 il Centro Informazioni Studi ed Esperienze (CISE), che inizialmente fu un centro di studi dedicato ad un ampio ventaglio di applicazioni industriali, tra cui appunto il nucleare. Il CISE sostenne l’ambiziosa causa della realizzazione di un reattore nucleare completamente italiano: per ovviare al problema dell’arricchimento dell’uranio, nacque così un concetto di reattore ad acqua pesante: il CIRENE. Al CISE giunse anche un giovane ed intraprendente geologo con la passione per i radionuclidi: Felice Ippolito. Al CISE parteciparono anche industrie private, ma lo sforzo economico necessario era ingente, e quindi Amaldi cercò di ottenere un consistente finanziamento statale, attraverso il CNR presieduto da Colonnetti. Inizialmente la politica non sembrò sensibile all’argomento, forse anche per ragioni di carattere geopolitico. Inoltre, le aziende partecipanti al CISE, al contrario dei ricercatori, non vedevano di buon occhio l’intervento dello Stato: in questo si innestò anche il nascente dibattito sulla nazionalizzazione dell’energia elettrica che porterà alla nascita dell’ENEL. Infine, grazie al lavoro politico di Amaldi e Colonnetti, nel 1951 venne approvato un sostanzioso aumento dei fondi del CNR e venne creato il Comitato Nazionale per le Ricerche Nucleari (CNRN), con Felice Ippolito come Segretario Generale. Tuttavia, l’attività del CNRN stentò a decollare, anche a causa di scontri tra la sua visione statalista e quella più orientata al privato del CISE. Nel 1956 il CNRN era ormai alla deriva, e dopo le dimissioni del presidente ne assunse il coordinamento Ippolito, che venne a trovarsi un po’ nella stessa situazione di Mattei quando prese in mano l’AGIP. Grazie al suo impegno, il comitato riprese forza, e nel 1960 si giunse all’approvazione di una legge sull’uso pacifico dell’energia nucleare, che trasformò il CNRN in Comitato Nazionale per l’Energia Nucleare (CNEN) e lo dotò di adeguati finanziamenti. Questo fu l’avvio concreto del nucleare italiano, e nel 1965 l’Italia sarà il terzo paese al mondo per produzione di elettricità da nucleare, dietro a USA e Gran Bretagna.

Nel 1963, con l’istituzione dell’ENEL, Ippolito ne diventò consigliere, pur mantenendo la carica di Segretario Generale del CNEN. Tuttavia, il bilancio del CNEN era ancora traballante, e nacque un nuovo conflitto proprio con l’ENEL, nel cui consiglio di amministrazione sedevano rappresentanti delle aziende elettriche nazionalizzate. Questo scontro si riverberò anche nella politica, e diede origine ad una pesantissima campagna di stampa contro Ippolito e i presunti sprechi del CNEN, che culminò con il suo arresto nel 1963 per presunti illeciti legati alla gestione dei fondi. All’arresto seguirà un processo e una pesante condanna, poi ridimensionata in appello attraverso il riconoscimento che la violazione di certe regole era stata solo funzionale a far avanzare un complesso progetto tecnologico in un contesto burocratico troppo rigido.

All’arresto di Ippolito seguì un totale declino del CNEN, mentre l’ENEL, uscito vincitore dallo scontro, assunse le competenze sullo sfruttamento dell’energia nucleare. Queste verranno però affrontate con un approccio puramente contabile, senza un progetto per l’innovazione tecnologica, e ciò segnerà la fine del nucleare italiano, a favore del mero acquisto di tecnologia estera. Altre vicende fecero poi sì che il programma nucleare italiano non decollasse, fino al referendum del 1987 che ne sancì la definitiva chiusura, ma si può dire che la vicenda Ippolito segnò davvero un’occasione mancata di sviluppo interno di un intero settore tecnologico. Se dai documenti appare soltanto che Ippolito ebbe potenti nemici nella politica interna, resta il dubbio se, in quello che è forse il primo esempio di uso dello strumento giudiziario a fini politici, non siano entrati anche interessi stranieri ad affossare l’intraprendenza italiana in un settore industriale strategico, oltre che potenzialmente molto redditizio.

Le liberalizzazioni: il decreto Bersani e il decreto Letta

A partire dai primi anni ’90 l’Italia, in considerazione della sua adesione all’Unione Europea, inizia un percorso di apertura del settore energetico alla concorrenza. A partire da quegli anni si struttura la fine del monopolio pubblico e l’apertura del mercato ai soggetti privati.

Nel 1995, con la legge 481/95, viene introdotta nell’ordinamento italiano la figura dell’autorità indipendente e viene creata espressamente l’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas (oggi ARERA), primo passo verso una dismissione di poteri da parte dell’esecutivo nazionale. L’autorità “indipendente” è, infatti, un istituto di derivazione anglosassone e liberale, estraneo al nostro ordinamento costituzionale. Le autorità di questo tipo sono indipendenti dal potere esecutivo, dovendo attuare in sostituzione del Governo norme approvate dal Parlamento. Ma poiché le norme approvate dal Parlamento italiano in tema di energia sono in realtà (salvo rare eccezioni) attuazione di direttive europee, ecco che ne risulta una saldatura diretta tra il potere normativo europeo (non soggetto a responsabilità nei confronti di un corpo elettorale, è bene sottolinearlo) e il potere esecutivo dell’Autorità, anch’essa non soggetta a responsabilità. Molto ci sarebbe da dire sulle autorità “indipendenti” ma non è questa la sede. In generale, si può dire che esse si configurano come indipendenti dal controllo del cittadino (i membri delle varie autorità non sono eletti, bensì cooptati in varie forme), ma pienamente dipendenti dalle leggi liberali del mercato. L’indipendenza e specialità delle autorità di questo tipo è giustificata con la pretesa specificità tecnica delle materie da regolare. Nulla, in realtà, che non possa trovare albergo in un ministero sottoposto a controllo politico e istituzionale.

Nel 1999, il Dlgs. 79/99 (decreto Bersani, governo D’Alema) recepisce la direttiva comunitaria 96/92/CE e liberalizza il settore elettrico. Curatore del decreto fu in particolare il sottosegretario all’Industria dell’epoca, Umberto Carpi, di Rifondazione Comunista. Venivano liberalizzate la produzione e la vendita di energia elettrica (a determinate condizioni) e veniva creata la figura del Gestore della Rete di Trasmissione Nazionale (GRTN, ora Terna), proprietario e gestore della rete di trasporto di lunga distanza. Contemporaneamente fu imposto a ENEL, sino ad allora il monopolista, di ridurre le proprie dimensioni nel comparto della generazione elettrica, diminuendo la propria quota di mercato sotto il 50% attraverso la cessione a privati di asset di produzione (le ben note tre società di produzione scorporate da ENEL, le GenCo, la cui cessione ha costituito di fatto una privatizzazione di parte del settore). Rimaneva in regime di concessione, soggetta a regolazione, la distribuzione locale di energia, monopolio naturale, garantendo però accesso alla rete da parte dei nuovi soggetti operatori nel settore (i cosiddetti grossisti). La tariffa dell’energia elettrica diventava un prezzo contrattato sul mercato, mentre rimanevano le tariffe per i soggetti che decidevano di non cambiare fornitore. A tariffa rimasero pure i costi di trasporto e distribuzione, da quel momento, però, fissati dall’Autorità in base a parametri noti.

Venne istituito un mercato dell’energia elettrica all’ingrosso, con un mercato dell’energia elettrica a pronti (la cosiddetta Borsa dell’energia elettrica, gestita dal GME, Gestore del Mercato Elettrico). Tale mercato permette lo scambio di energia fisica da consegnare il giorno successivo (Mercato del Giorno Prima, MGP). Inoltre, fu consentito lo scambio di energia fisica a termine tra operatori (cioè contratti per la consegna nel futuro di quantitativi fisici di energia), attraverso una piattaforma informatica.

Venne infine creato l’Acquirente Unico, che doveva rappresentare l’aggregato della domanda di energia dei clienti ancora “vincolati” al distributore e che poteva operare per loro conto con aste, sul mercato a pronti e sui mercati a termine, con l’ottica di garantire la migliore tariffa dell’energia possibile per questa categoria di utenti.

Nell’anno 2000 il Dlgs. 164/00 (decreto Letta) recepisce la direttiva comunitaria 98/30/CE e liberalizza il settore del gas. Le attività di produzione, importazione e vendita del gas naturale sono state liberalizzate: chiunque può produrre, importare e vendere gas (con limitazioni quali le concessioni per estrarre e l’accesso ai sistemi di stoccaggio per la vendita). A differenza del settore elettrico, il servizio di trasporto nazionale del gas non è stato affidato a un operatore terzo creato ex novo come Terna, ma è rimasto affidato all’ex monopolista SNAM. SNAM Rete Gas è una società che a tutti gli effetti fa parte del Gruppo ENI e gestisce tuttora il 95% dei gasdotti di trasporto primario. Anche l’attività di stoccaggio è rimasta al gruppo ENI, tramite la controllata Stogit.

In merito alla distribuzione, il Decreto Letta stabilisce l’apertura alla concorrenza anche di questo servizio, prevedendo che esso venga affidato in regime di concessione tramite asta competitiva ad evidenza pubblica per un periodo massimo di 12 anni e favorendo le aggregazioni di piccoli soggetti.

Le fonti rinnovabili: incentivi e sviluppi

Lo sviluppo dell’elettrificazione del Paese, cominciato alla fine dell’Ottocento, si è avuto essenzialmente grazie allo sfruttamento della manifattura italiana dell’uso dell’acqua come forza motrice, che ha portato all’immediata costruzione delle centrali idroelettriche su tutto il territorio nazionale: il primo impianto idroelettrico fu realizzato nel 1889 nel Gorzente per alimentare la zona industriale di Genova, cui seguì la realizzazione della centrale di Tivoli, di Paderno d’Adda e di Vizzola (queste ultime risultavano essere tra le più grandi e avanzate d’Europa). Fino agli anni ‘50 del secolo scorso l’idroelettrico è stata la primaria fonte di energia, fin quando la crescente domanda, l’aumentare dei costi, la mutata sensibilità dell’opinione pubblica a seguito del disastro del Vajont, lo sviluppo di impianti termoelettrici e della tecnologia nucleare non ne hanno decretato un arresto dello sviluppo.

Il dibattito in Italia sulle fonti di energia alternative a quelle fossili e sull’efficientamento dei consumi risale agli anni ‘70 a seguito delle crisi petrolifere. Il primo intervento legislativo in tale ambito si è avuto con il licenziamento della legge 308/82: “Norme sul contenimento dei consumi energetici, lo sviluppo delle fonti rinnovabili di energia e l’esercizio di centrali elettriche alimentate con combustibili diversi dagli idrocarburi” dove venivano già stanziati i primi contributi per incentivare la riduzione dei consumi, la produzione da energia a fonte rinnovabile, l’installazione delle pompe di calore e l’installazione di impianti fotovoltaici; ma il primo intervento di incentivazione dell’energia da fonte rinnovabile si è avuto con la Delibera CIP 6/92 in ottemperanza a quanto previsto dalla legge 9 gennaio 1991, con cui si stabilivano i corrispettivi economici ai produttori di energia elettrica da fonti rinnovabili ed assimilate. Sfortunatamente, la locuzione “ed assimilate” introdotta in sede di redazione del provvedimento fece sì che risorse molto consistenti andarono ad incentivare fonti che rinnovabili non erano, vanificando l’efficacia del provvedimento in termini di stimolo allo sviluppo delle rinnovabili.

Con il Dlgs. 79/99 è stato introdotto in Italia il meccanismo dei Certificati Verdi, che sanciva l’obbligo per gli importatori e i produttori di energia elettrica da fonti non rinnovabili di immettere nel sistema elettrico una quota di energia prodotta da fonti rinnovabili a decorrere dall’anno 2001. Tale obbligo poteva essere assolto anche attraverso l’acquisto di titoli (i Certificati Verdi) rilasciati ai produttori di energia da fonti rinnovabili.

Il Decreto Ministeriale del 28 luglio 2005 introduce il sistema di incentivazione della produzione di energia da fonte fotovoltaica, detto Conto Energia: tale meccanismo consiste in un programma di incentivazione cosiddetto feed in tariff, ovvero di un contributo finanziario concesso per ogni kWh di energia prodotta, per la durata di 20 anni. Dal primo Conto Energia sono stati emanati ulteriori quattro decreti che stabilivano una tariffa via via decrescente, fino ad arrivare all’ultima versione, il Quinto Conto Energia (DM del 05/07/2012) che stabilisce una tariffa fissa onnicomprensiva sull’energia elettrica netta immessa in rete.

A queste forme di incentivazione (Certificati Verdi e Conto Energia), in questi anni si sono aggiunti il meccanismo della Tariffa Onnicomprensiva (legge finanziaria 2008) che rappresenta un incentivo monetario, differenziato per fonte, concesso – in alternativa ai Certificati Verdi – per l’energia elettrica netta immessa in rete; il Conto Termico che incentiva interventi per l’incremento dell’efficienza energetica e la produzione di energia termica da fonti rinnovabili per impianti di piccole dimensioni e il meccanismo dei Certificati Bianchi (o Titoli di Efficienza Energetica) per l’assolvimento dell’obbligo di risparmio di energia primaria da parte dei distributori di energia elettrica e gas naturale con più di 50.000 clienti finali. Ulteriori forme di incentivazione sono state introdotte con i DM 6 luglio 2012 e il DM 23 giugno 2016 che sostengono la produzione di energia da fonti rinnovabili diverse dalla fotovoltaica.

A seguito di tutti gli interventi legislativi volti all’incentivazione della produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, in Italia risultano essere installati più di 770.000 impianti a fonte rinnovabile; per l’anno 2017 la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili si attesta al 33% del Consumo Interno Lordo; per il quarto anno di seguito invece, la quota di consumi complessivi di energia coperta da fonti rinnovabili si attesta su una percentuale superiore al 17%. Tali risultati raggiunti qualificano l’Italia tra i primi paesi al mondo nello sviluppo delle rinnovabili.

Tali importanti risultati raggiunti presentano però degli aspetti di criticità che derivano direttamente dalla strenua applicazione dei principi di concorrenza e non discriminazione degli operatori, così come sancito dai trattati europei, che hanno impedito una efficace attività di pianificazione e indirizzo dello sviluppo del settore dell’energia pulita. Ad oggi le unità produttive cosiddette rilevanti sono una piccola percentuale rispetto al totale degli impianti a energia rinnovabile installati, rendendo problematica la stessa possibilità di programmazione della produzione di energia elettrica. Si rileva inoltre la totale impossibilità di selezione e indirizzo degli investimenti da parte dello Stato, ad esempio per favorire la crescita di una filiera nazionale nel campo delle tecnologie fotovoltaiche, in quanto gli stessi meccanismi di incentivazione sono volti alla determinazione di regole tecniche base, uguali per tutti, derubricando la selezione degli investimenti al massimo a meccanismi ad asta o all’iscrizione su determinate graduatorie temporali.

Menzione a parte è necessario fare sulle fonti di finanziamento dei meccanismi di incentivazione, tutti gestiti dal Gestore dei Servizi Energetici – GSE SpA, società a partecipazione unica del Ministero del Tesoro, anche queste regolate sulla base di meccanismi di mercato, per nulla ricadenti sulla finanza pubblica in ottemperanza ai vincoli europei e alla normativa europea sugli aiuti di Stato e per questo ascritte, in regime tariffario regolate dall’Autorità, tra gli oneri generali di sistema. Le risorse economiche necessarie per la copertura degli oneri derivanti dall’incentivazione della produzione di energia da fonte rinnovabile sono prelevate da un conto istituito presso la Cassa per i Servizi Energetici e Ambientali (CSEA). Il conto è alimentato dalla componente tariffaria A3 applicata a tutte le bollette dei clienti finali per la fornitura di energia elettrica. Il fabbisogno economico annuale è valutato congiuntamente da GSE e da CSEA, e in funzione di questo l’ARERA determina il gettito conseguente. Per l’anno 2017, il fabbisogno totale annuo registrato è stato pari a 12,5 miliardi di euro, tutto prelevato dalle bollette di fornitura di energia elettrica, inficiando in tal modo sula competitività generale del sistema. Dal 1 gennaio 2018, l’Autorità ha definito la nuova struttura tariffaria degli oneri generali di sistema, perlopiù applicata sulla potenza installata e sui punti di prelievo e la componente A3 è confluita interamente nella nuova Asos.

PARTE SECONDA: LO SCENARIO ATTUALE

Assetto attuale del settore energetico

L’assetto delineato dalle liberalizzazioni descritte nella prima parte di questo documento è dunque il seguente:

Produzione e importazione: più soggetti possono produrre energia elettrica in concorrenza tra loro con proprie centrali. Per il gas, chiunque, ottenuta dallo Stato una concessione, può sfruttare un giacimento di idrocarburi e immettere nella rete il gas naturale estratto. Inoltre, qualunque soggetto può importare energia elettrica e gas dall’estero, utilizzando le reti esistenti (alle quali viene garantito accesso non discriminatorio).

Trasporto: nel settore elettrico è stato creato un soggetto terzo con il compito di garantire accesso non discriminatorio agli operatori al dispacciamento e al trasporto dell’energia prodotta o importata. Nel settore del gas tale ruolo è stato affidato a Snam Rete Gas, parte del Gruppo ENI ex monopolista.

Distribuzione: la distribuzione locale di energia elettrica e gas è affidata in concessione ai soggetti proprietari delle reti. I distributori devono essere società separate nel caso di gruppi attivi anche nella produzione e/o nella vendita. In gran parte la distribuzione elettrica è in capo ad EDistribuzione (Gruppo ENEL), per il resto alle società ex-municipalizzate (A2A, ACEA, ecc.). Nel gas invece il panorama è molto più frammentato, con diverse centinaia di piccoli e grandi distributori. In questo settore, la procedura di affidamento in concessione tramite asta, previsto dal Decreto del 2000, incontra notevolissime difficoltà ed è stato attuato solo in minima parte.

Vendita al dettaglio: la fornitura di energia elettrica e di gas è affidata a soggetti separati, le società di vendita, che propongono ai clienti finali le condizioni di prezzo e di fornitura in base alle condizioni che si verificano sui mercati. Dal 2007, tutti i consumatori finali di energia, famiglie comprese, sono liberi di approvvigionarsi da un fornitore alternativo al distributore. Ad oggi, i soggetti consumatori di energia che non desiderano rivolgersi ad operatori del libero mercato sono forniti dal distributore in regime di cosiddetta “maggior tutela”, a condizioni tariffarie stabilite dall’ARERA. La legge 4 agosto 2017, n. 124 (c.d. Legge Concorrenza) entrata in vigore il 29 agosto 2017, prevede all’art. 1, commi 60 e 61 che venga obbligatoriamente completata la totale liberalizzazione del settore della fornitura di energia elettrica. Questo comporta che non potrà più esistere un fornitore in regime amministrato e che tutti i consumatori dovranno rivolgersi al mercato libero, completando così il processo di liberalizzazione iniziato nel 1999. Verrà altresì a decadere il ruolo dell’Acquirente Unico come soggetto che, procurando l’energia fisica per i clienti tutelati, ne stabilisce anche le condizioni economiche.

Compravendita all’ingrosso: le società di vendita possono approvvigionarsi dell’energia fisica necessaria ai propri clienti sui mercati all’ingrosso: l’IPEX (Italian Power Exchange, gestito dal GME), oppure direttamente dai produttori con contrattazioni bilaterali. Inoltre, sono sorti mercati finanziari che consentono lo scambio di future sull’energia elettrica (IDEX, EEX).

Fine del Servizio di Maggior Tutela e imposizione del mercato libero

La legge 124/2017, dunque, impone dal 1 luglio 2019 l’abolizione del regime di maggior tutela, con il conseguente passaggio al libero mercato per tutti i consumatori. Le modalità con cui sarà effettuato questo passaggio sono però ancora in discussione. Infatti, la stessa legge 124 individua una serie di passaggi preliminari necessari per arrivare al risultato desiderato, tra cui diversi decreti del Ministero per lo Sviluppo Economico e diverse delibere e attività da parte dell’ARERA.

Il tema più delicato su cui gli atti in parola dovranno fare chiarezza è quello delle modalità pratiche con cui dovrà avvenire il passaggio della massa di consumatori di energia al mercato libero. Ad oggi, un solo operatore della distribuzione detiene circa il 70% del mercato (dati ARERA). In caso di passaggio rebus sic stantibus al libero mercato, questo operatore, con la sua società di vendita, si troverebbe in una posizione dominante e si verificherebbe una situazione di concentrazione del mercato che non è desiderata. Si tratterebbe dunque di sottrarre all’operatore dominante quote di mercato, attribuendole ad altri soggetti. Ma come? Si fanno ipotesi di aste tra operatori del libero mercato per aggiudicarsi “pacchetti” di clienti (e in questo caso la discussione si sposterebbe sui criteri con cui questi pacchetti sarebbero assemblati). O, ancora, di far transitare momentaneamente i clienti sul servizio di salvaguardia, ove un fornitore di ultima istanza applichi condizioni molto onerose al fine di stimolare il consumatore a cambiare fornitore rapidamente. Al momento, stante anche la situazione di stallo sulla formazione di un nuovo Governo (per non parlare della situazione dell’ARERA, il cui Collegio è scaduto e si trova in regime di prorogatio) non si sa ancora quale strada verrà scelta dal MISE per completare questo delicato passaggio.

Come si vede, quale che sia il metodo scelto, si tratta di applicare una vera e propria forzatura e di spingere la massa dei consumi di energia per decreto fuori dal regime amministrato a prescindere dalla volontà del consumatore finale stesso. In piena aderenza ai principi liberisti che conformano la legislazione europea, il fatto che in oltre dieci anni di liberalizzazione del consumo solo il 30% circa di famiglie (dato ARERA) abbia cambiato fornitore almeno una volta non viene considerato un fallimento del mercato, ma una prova del fatto che sia necessario… ancora più mercato!

La normativa europea su abuso di mercato e trasparenza

La liberalizzazione gradualmente imposta nel settore dell’energia in Europa si intreccia con la sempre maggiore finanziarizzazione dei mercati. In particolare, la crescita dei mercati finanziari e l’allargamento di questi nel settore dell’energia elettrica e del gas verificatisi negli ultimi dieci anni hanno portato con sé nuovi problemi di regolazione per gli operatori energetici, molti dei quali si trovano ad operare anche sui mercati finanziari (in particolare con i derivati sull’energia). Inoltre, nei mercati finanziari energetici europei hanno fatto il loro ingresso, in maniera anche pesante, le istituzioni finanziarie (grandi banche, fondi).

Tutto ciò ha comportato lo sviluppo, a livello europeo, di alcune normative che tendono, nelle intenzioni dichiarate, ad eliminare gli abusi di mercato e a favorire la trasparenza nei comportamenti degli operatori. Le normative in questione (cosiddette EMIR – Regolamento (UE) n. 648/2012, REMIT – Regolamento (UE) n. 1227/2011, MiFID II – Direttiva 2014/65/UE), molto complesse, impongono agli operatori del mercato libero del settore energia elettrica e gas obblighi di trasparenza e informazione.

Tali obblighi però, considerata la loro periodicità, estensione e specializzazione, sono tali da poter essere rispettati solo a fronte di corposi investimenti in strumenti informatici, personale e processi. Tanto da diventare un’oggettiva barriera all’ingresso per gli operatori più piccoli, ed anzi un potente disincentivo alla permanenza nel mercato. Inoltre, queste normative scoraggiano le negoziazioni bilaterali tra operatori e favoriscono gli scambi su mercati regolamentati, con l’evidente effetto di frenare gli operatori minori dal partecipare al mercato. La partecipazione ai mercati regolamentati dell’energia richiede infatti severi requisiti organizzativi e di capitale, oltre che cospicui investimenti in infrastrutture tecnologiche.

L’effetto congiunto di liberalizzazione, finanziarizzazione e regolazione si traduce quindi in un disegno di mercato europeo fatto di un oligopolio di grandi operatori, con ciò nei fatti restringendo quella concorrenza che pure la normativa europea dice di voler ampliare e difendere in termini di principio.

PARTE TERZA: PROPOSTE PER UNA STRATEGIA FUTURA

Il processo di privatizzazione e liberalizzazione di tutto il settore energetico italiano, al pari di quanto accaduto negli altri settori industriali e finanziari ha comportato non soltanto lo smantellamento fisico di intere filiere produttive (basti pensare al progetto Futur-e del gruppo Enel al fine di vendere e smantellare 23 vecchie centrali termoelettriche), ma ha soprattutto comportato la rinuncia a quella che era una delle leve di politica economica e industriale per la pianificazione e il controllo dell’attività di governo. A oggi la partecipazione dello Stato, così come ravvisabile dal sito del Ministero dell’Economia e delle Finanze, in Enel è del 23,58%, in ENI del 30,1% (di cui il 25,76% attraverso la Cassa Depositi e Prestiti), in Terna del 29,85% attraverso la società CDP Reti (a sua volta partecipata per il 35% dalla società pubblica cinese State Grid Corporation of China). Considerata la composizione dell’azionariato, prevalentemente istituzionale e diffusa, è evidente che il controllo dello Stato italiano possa definirsi meramente formale, volta più alla soddisfazione delle aspettative del mercato, che a quella dei propri cittadini rendendo vane, inefficaci e prettamente retoriche tutte le varie Strategie Energetiche Nazionali sviluppate pedissequamente a ogni governo succedutosi negli ultimi venti anni. Si rileva inoltre che, così come riportano gli stessi organi di stampa liberali (vedasi articolo pubblicato dal gruppo L’Espresso in data 26 maggio 2017), a oggi, le poche imprese che crescono, si sviluppano e producono valore sono proprio le ex aziende dello Stato, il che certifica non solo la totale incoerenza con gli obiettivi per cui si è dismesso il patrimonio pubblico, ma anche la fallacia retorica del voler a tutti i costi monetizzare un patrimonio per la raccolta di fondi finanziari al fine di ridurre il debito pubblico.

La liberalizzazione del settore energetico, a quasi vent’anni della sua attuazione, non ha portato in alcun modo i risultati annunciati da chi l’ha voluta e attuata nemmeno da un punto di vista dell’efficienza del mercato. Oggi, ad esempio, nel caso delle famiglie, non è raro che il prezzo pagato per ogni kilowattora o metro cubo consumato sul mercato libero sia superiore alla tariffa applicata in regime di maggior tutela. In generale, i prezzi dell’energia elettrica al consumo finale negli ultimi dieci anni sono aumentati, non sono diminuiti. Nel 2017 il prezzo medio dell’energia elettrica in maggior tutela per un cliente domestico tipo (2.700 kWh annui di consumo e 3 kW di potenza) è stato di 19,3 €cent/kWh. Nel 2004 era di 12 €cent/kWh (dati ARERA). La concorrenza, nei proclami dei suoi propagandisti, avrebbe dovuto portare ad un abbassamento dei prezzi. Oggi invece assistiamo a un forte potere di mercato da parte dei produttori di energia elettrica, pochi e sempre più concentrati, la maggior parte dei quali si trova ad usufruire di impianti costruiti dall’allora monopolista pubblico, alla rendita di posizione da parte dei grandi distributori, i quali percepiscono una tariffa regolata dall’Autorità, a scapito delle società di vendita sulle quali si scaricano la maggior parte degli oneri finanziari e industriali di tutto il settore e quindi, in definitiva, a discapito dei cittadini. A tal riguardo basti ricordare la delibera dell’ARERA 50/2018/R/eel del 1 febbraio 2018, con cui si stabilisce che gli oneri derivanti dal mancato incasso da parte delle società distributrici degli oneri generali di sistema siano da applicare ai clienti finali. A voler sottolineare come il principio di concorrenza sia fortemente asimmetrico, si evidenzia altresì la presenza in Italia di numerose compagnie straniere di settore a forte partecipazione pubblica, in ottemperanza del principio di libertà di movimenti di capitale e libertà di accesso sanciti nei trattati europei e nella sopra menzionata direttiva 96/92/CE. Tali soggetti rappresentano per l’Italia degli IDE (Investimenti Diretti Esteri) ovvero, come noto, un passivo nella contabilità nazionale italiana.

La liberalizzazione ha comportato una frammentazione di tutta la catena del valore che ha fatto emergere una serie di inefficienze (cioè costi) che nella precedente condizione di monopolio non esistevano: ci riferiamo in particolare agli oneri di sistema relativi a sbilanciamenti e dispacciamento, attività tecniche nelle quali, con la liberalizzazione, i costi sono cresciuti in maniera molto rilevante. Inoltre, l’affidamento in concessione della distribuzione del gas, che avrebbe dovuto in teoria portare all’abbassamento delle tariffe, è di fatto fallito e si trascina in un ritardo epocale. Va considerato che tale procedura, peraltro, permette l’ingresso di soggetti finanziari e di soggetti esteri anche in un settore così strategico.

A causa della frammentazione e della complessità generata sono cresciuti altresì gli oneri finanziari complessivi pagati dal settore (quindi riversati sui cittadini), giacché ogni operatore deve garantire il sistema nazionale attraverso fideiussioni e garanzie di altro tipo (a Terna, al GME, a SNAM, a Stogit, ai distributori, ecc.). Tali garanzie hanno avuto quale unico effetto quello di procurare buoni profitti al sistema bancario e non hanno comunque impedito comportamenti illeciti da parte di alcuni operatori, come diverse inchieste giudiziarie hanno dimostrato.

Stanti queste premesse, è possibile affermare che il principio secondo cui è necessario delegare al solo mercato tutto un settore da cui dipende lo sviluppo economico e industriale del Paese, sia da rigettare in toto. Il settore energetico rappresenta anche un mezzo per assicurare ai cittadini un bene primario (al contrario di quanto affermato in una recente sentenza della Corte di Cassazione – sent. 39884, anno 2017 – nella quale l’energia elettrica è reputata un bene “non indispensabile alla vita, semmai idoneo a procurare agi e opportunità”) e come tale, in accordo con il testo costituzionale, deve essere indirizzato anche a fini sociali, oltre che economici.

La composizione e lo sviluppo di un sistema energetico nazionale è la premessa per consentire non solo lo sviluppo economico e industriale del Paese, come già Enrico Mattei ammoniva, ma oggi più che mai rappresenta uno strumento per garantire l’assolvimento del compito affidato alla Repubblica dall’art. 3 comma 2 della Costituzione. Resta fermo che tale sistema energetico nazionale debba assolutamente svilupparsi tenuto conto degli impatti ambientali ed ecologici, nel rispetto dell’ambiente, del territorio, del paesaggio e della salute dei cittadini, in ottemperanza degli articoli 9 e 32 della Costituzione.

L’attuazione di questi principi può aversi soltanto attraverso il pieno e totale controllo da parte dello Stato nel settore, dando piena attuazione degli strumenti previsti dalla Costituzione stessa, negli articoli 41, 42 e 43, facendo così decadere la logica del profitto in un settore strategico, ma altresì facendo in tal modo prevalere la logica dell’interesse nazionale.

A tal fine sarà necessario ripristinare la nazionalizzazione del settore elettrico e di quello del gas, riportando sotto il controllo di un unico soggetto controllato dallo Stato la generazione, la trasmissione, distribuzione e commercializzazione dell’energia elettrica e del settore dell’importazione e distribuzione del gas naturale permettendo così di attuare un grande progetto di adeguamento e aggiornamento tecnologico negli impianti e nelle reti, così come da più di vent’anni non viene eseguito. Il processo di ri-nazionalizzazione richiederà diversi passaggi, tesi a garantire il corretto ed ordinato assetto del settore per ciò che riguarda gli indennizzi agli operatori privati, l’esercizio degli impianti e il mantenimento dell’occupazione dei lavoratori.

L’Autorità di Regolazione per Energia, Reti e Ambiente, non avendo più motivo di esistere andrebbe sciolta e le sue competenze e risorse trasferite all’interno del Ministero dello Sviluppo Economico. Al contempo appare opportuno un riordino delle competenze in ambito di pianificazione, ricerca e sviluppo, accentrando le competenze in ambito energetico ad oggi sparse tra diversi enti e società partecipate del Ministero del Tesoro (GSE, GME, AU e RSE, Sogin, parte della società Invitalia e alcuni dipartimenti dell’ENEA). Tale riordino ha lo scopo di coordinare le attività di ricerca e sviluppo in ambito energetico al fine di incrementare l’indipendenza energetica del Paese, nonché una corretta pianificazione del settore, in termini di sviluppo delle reti (anche internazionali) e delle tecnologie.

In merito alla pianificazione, vi è infatti da considerare la ancora imperfetta situazione della rete di trasporto di lunga distanza dell’energia elettrica. A livello elettrico, ad esempio, esistono ancora molte situazioni di congestione dei flussi di energia tra diverse aree geografiche d‘Italia, che non permettono un utilizzo efficiente del parco produttivo e aumentano i costi complessivi del sistema. Tale situazione, oltre alla necessità di un maggiore coordinamento nello sviluppo delle reti dovuta agli sviluppi tecnologici che spingono verso sistemi a maglie sempre più strette, impongono una centralizzazione della pianificazione. Nelle scelte strategiche andrà impiegato, oltre ai normali criteri economici, quello dell’EROEI (Energy Return On Energy Invested, ossia ritorno energetico per unità di energia investita).

Una strategia energetica deve avere come obiettivo primario quello di garantire al paese il rifornimento di energia, privilegiando l’aspetto dell’acquisizione di una sempre maggiore indipendenza energetica come fattore di garanzia nei confronti delle turbolenze geopolitiche. Al contempo, ci sono altri fattori da tenere in conto, come ad esempio la necessità di una progressiva decarbonizzazione dell’economia (riduzione delle emissioni di biossido di carbonio, e anche di metano) per combattere il fenomeno del riscaldamento globale. Quest’ultimo punto, che potrebbe essere visto come un onere per il sistema, costituisce in realtà, se affrontato nel modo giusto, una grande occasione di sviluppo di intere filiere produttive, nonché di movimento nella direzione dell’indipendenza citata sopra. Per ottenere questo risultato occorre però evitare gli errori compiuti, ad esempio, con il conto energia per il fotovoltaico, ed accompagnare le misure prescelte con adeguate azioni di politica industriale e di protezione. Tali misure dovranno consentire di sviluppare non solo l’utilizzo di una certa tecnologia, ma di usarla come volano per il raggiungimento di un livello di eccellenza nella produzione degli impianti e delle soluzioni tecnologiche coinvolti.

In particolare, va qui osservato che una prospettiva di lungo termine dovrebbe essere quella di privilegiare l’elettricità come vettore primario per il trasporto dell’energia, stimolando l’utilizzo delle pompe di calore per il riscaldamento degli edifici e della trazione elettrica per l’autotrasporto, con la predisposizione di un’adeguata rete di strutture di ricarica. A queste misure andrà affiancata un’azione di miglioramento dell’efficienza energetica degli edifici, che dovrà avvalersi di apposite strutture pubbliche che, in considerazione degli elevati costi di investimento, indirizzino gli utenti privati nella scelta delle soluzioni con il migliore rapporto costi/benefici e si facciano garanti della competenza dei professionisti e delle aziende incaricati dell’esecuzione. La riqualificazione del patrimonio immobiliare esistente può costituire, infatti, un importante motore di sviluppo anche per il settore edilizio, in alternativa al mero consumo di suolo per nuove costruzioni, sia attraverso l’aumento dell’efficienza energetica degli immobili esistenti sia con la riqualificazione delle aree ex-industriali.

La progressiva elettrificazione del sistema energetico, che dovrà procedere di pari passo con un sempre maggiore ruolo delle fonti rinnovabili e della generazione distribuita, necessiterà di uno sforzo per lo sviluppo delle reti intelligenti per la distribuzione e il trasporto, nonché di una grande espansione dei sistemi di accumulo, sia a piccola che a grande scala. Questo, insieme allo sviluppo della mobilità elettrica, costituirà una grande occasione di sviluppo di industrie nazionali. Analogamente, andrà riguadagnata la grande competenza che in passato industrie italiane avevano nella produzione di sistemi di trasporto ferroviario e tramviario, che sarà incentivata da un programma di espansione del trasporto pubblico su rotaia ed elettrico su gomma, da realizzarsi al di fuori delle pure logiche di mercato ma avendo invece in mente la mobilità dei cittadini come esigenza primaria (su questo si rimanda ad un futuro documento di politica dei trasporti). In ambito internazionale, lo sviluppo delle interconnessioni elettriche con l’estero sarà condotto esclusivamente al fine di garantire condizioni di sicurezza della rete, essendo prioritario lo sviluppo di capacità produttiva nazionale in ottica di promozione dell’indipendenza energetica. L’uso delle fonti distribuite andrà programmato tenendo in debito conto la necessità della preservazione dei suoli fertili dalla cementificazione, secondo criteri di reversibilità ove tali suoli debbano essere utilizzati.

Relativamente all’approvvigionamento delle fonti fossili (in particolare gas e petrolio), ancora necessarie in maniera sostanziale nei prossimi anni al fine di mantenere la sicurezza del sistema, questo sarà effettuato perseguendo l’interesse nazionale, anche per ciò che riguarda le concessioni per l’estrazione di idrocarburi sul territorio nazionale, ma rifiutando le derive belligeranti e neocoloniali attuali. Andrà invece programmata una fuoriuscita dall’utilizzo del carbone per la generazione elettrica, peraltro già prevista anche dall’attuale Strategia Energetica Nazionale. Infine, si ritiene che allo stato attuale della tecnologia l’utilizzo della fissione nucleare per la produzione di elettricità non sia un’opzione auspicabile, in virtù dei costi elevati e non chiaramente quantificabili quando si guardi all’intera filiera includendo la gestione dei rifiuti radioattivi, e in considerazione del fatto che non si tratta di una scelta che offre vantaggi in termini di indipendenza energetica. Andrà però mantenuta in questo ambito una competenza a livello di ricerca.

Emilio Martines e Alfonso Genovese per “Fronte Sovranista Italiano”

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